気候難民 忘れられた犠牲者

地球規模で気候危機が深刻化するのに伴い、自然災害や干ばつなどの気象現象によって、故郷を追われる人々の数が増えている。これらの人々は「気候難民」と呼ばれることもある。そもそも気候難民とはどのような人たちで、国際社会はこの問題にどのように対処するべきなのだろうか。

近年、多くの開発途上国の人々が過去になかったような規模の干ばつや風水害に見舞われ、日々の糧を奪われる事態が相次いでいる。2020年11月、相次いで巨大なハリケーンに襲われた中米のホンジュラス、グアテマラ、エルサルバドルの3カ国から、多くの人々が国境を越えてメキシコの米国国境にまで押し寄せたことも記憶に新しい。このように大規模な気象災害が一因となった人々の大規模な移住や国境を越える集団移動が増え「気候難民」との言葉が生まれたのだ。

2021年4月、国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）は、2010年以降、気候変動関連の災害で住居を追われた人の数が2,150万人に上るとのデータを発表し「突発的な災害だけでなく、気候変動によって食糧難や水不足が発生、天然資源へのアクセスが難しくなるなど複合的な原因となっている」と指摘した。

気候変動がもたらす海面上昇も大きな脅威である。海面上昇のリスクが高い沿岸域に来割る人々の数は過去30年で16億人から26億人に増加、その90％が貧しい開発途上国や小島嶼国の人々だ。バングラデシュは2050年までの海面上昇によって国土の17%が水没し、そこに暮らす2,000万人が住居を失うと予測されている。

オーストラリアの国際シンクタンク「経済平和研究所（IEP）」が2020年9月に発表した「生態系脅威レジスター（ETR）」は「2050年までに、少なくとも12億人が居住地を追われる可能性がある」と指摘している。

始まった国際対応

その中で、問題に対する国際的な対応も徐々に進み始めた。

2018年に国連が採択した「安全で秩序ある規則的な移住に関するグローバルコンパクト」は、大規模な人々の移動が発生する要因の一つとして「気候変動がもたらす悪影響、環境破壊」があることを明記し、自然災害、気候変動の悪影響、砂漠化、土地の劣化、干ばつ、海面上昇などの環境悪化により出身国を離れざるを得ない移民について、出身国での適応や帰国が不可能な場合、計画的な移転やビザの選択肢を考案するなど、「気候難民」が到着した国での保護に各国が取り組むと明記した。

これに先立つ2018年3月には、国連人権理事会が、海面上昇などの気候危機がもたらす国境を越える人々の移動の問題を、人権保護の観点から議論した成果文書を採択した。文書は海面上昇などによって長距離の移動や越境を迫られる人々の中には「難民」の定義に当てはらまない人も多く、越境してきた人々を意に反して元の国に追放・送還しないという「ノン・ルフールマン原則」が適用されないなど、彼らの人権を守るための法制度などが不備であるとの問題点を指摘した。その上で、各国政府に、人権が守られるような条件での居住を可能にすることで大規模な移動を防ぐこと、気候変動への適応の手段として人権に配慮した計画的な移転を促進するなど「人権保護の考え方を気候変動対策の計画と実施に組み込むことが重要だ」と指摘した。

2020年1月に国連の人権委員会が下した決定も関係者の大きな注目を集めた。海面上昇で国土消失の危機に立つ南太平洋の島国、キリバス出身のイオアン・テイティオタさんは「気候難民」としてニュージーランド政府に難民申請をしたが認められず、2015年にキリバスに送還された。これを不服として彼は、16年に、送還によって、生存権を侵害されたとして、国連自由権規約委員会に提訴していた。

委員会は、テイティオタさんは差し迫った命の生存の危機に直面しているわけではないとしてニュージーランド政府の決定を支持したものの、海面上昇などの「気候変動の影響が、キリバスのような国に暮らす人々の生存権への深刻な脅威になっている」ことを認め、各国の裁判所などは、移住者を出身国に送還することへの異議申し立てに際しては、これを考慮しなければならないと結論づけた。「決定は「生きる権利を侵害するような気候変動の影響に直面する人々を元の国に送還することはできないと判断した。気候変動を原因とする難民申請への扉を開く決定だ」と評価されている。

政府の動きも

各国政府の認識も深まりつつある。パリ協定の採択直前の2015年、欧州連合のユンケル委員長（当時）は施政方針演説の中で「気候変動人々の大規模な移動を引き起こす新たな要因となっている。もし、われわれがこの問題に早急に対処しなかったら気候難民の問題がわれわれにとっての新たな問題となるだろう」と述べて取り組み強化の重要性を指摘した。欧州議会でも議論が始まっている。

米国のバイデン大統領は就任直後の2月に大統領令を発し、国家安全保障担当のサリバン大統領補佐官に対して、気候変動の影響で住居を追われた「気候難民」をどのように認定し、彼らにどのような保護や支援を米国政府が与えられるかに関する見解を、連邦政府の関係部局と議論をしてまとめるよう支持した。補佐官の報告は21年8月にも大統領に提出される予定だ。

といっても問題の深刻さに対し、国際社会や各国政府の気候難民への取り組みが十分なものであるとは言い難い。その理由の一つは「気候難民」に関する明確な定義がなく、この問題の実態解明や対策に取り組む国際的な組織や制度も存在しないという点だ。気候難民は、人種、宗教、その他の理由により、迫害されるという十分な根拠のある恐れを持つ人々を保護する1951年の「難民の地位に関する条約」の保護対象には当たらず、条約による保護の対象にもならない。気候難民に関する公式のデータは存在しないに等しい。彼らが「忘れられた気候変動の犠牲者」と呼ばれる所以だ。

気候難民問題が深刻化する中、国境を越える気候難民とともに国内で移住を迫られるInternally Displaced Persons（IDP）を含めてその定義の明確化と包括的なデータの収集、彼らを保護するための国際的な仕組みづくりが急務になっている。パリ協定を採択した2015年の気候変動枠組み条約の下での取り組みの在り方の議論をさらに進めてゆくことが望ましい形かもしれない。

遅れる日本の取り組み

多くの先進国に比べ、日本では気候難民問題への関心も、それに関連する気候安全保障という考えに関するアウェアネスも十分がとはいえない。しかも日本の難民保護対策はかねてから不十分なものであることが指摘されている。受け入れ人数だけを見ても、2019年に日本で難民と認定された人の数はわずか44人。同年に54,000人を受け入れたドイツとは比べものにならない。

気候危機の影響を受ける人々が多く暮らすアジアの一国として、日本でも気候難民の問題と真剣に取り組むことが急務だ。さもないとそう遠くない将来に、日本は気候難民がもたらす大きな安全保障上のリスク、「国際的な評判のリスク」に直面することになるだろう。