国際協定は、どのようなテーマを扱うものであれ、誰もが満足するものにはなりません。先週、日本で40時間に及ぶ交渉の末に採択された、新たな世界的な防災計画も同様です。
仙台防災枠組 は今後15年間を見据えたもので、持続可能な開発と気候変動に関して今年合意される予定の3つの主要な協定のうち最初のものです。このテーマとしては通常よりも確実に高い、強い政治的関心を集めました。
交渉がぎりぎりまで続くなか、目標、資金、気候変動といった難しい問題で妥協点に達したことに安堵の声が上がりました。その後、 政治的な駆け引きは前向きな兆し だと述べる人もいました。防災がついに、それにふさわしい注目を集め始めたというのです。
災害に最も脆弱な人々とともに活動する一部の援助機関は、駆け引きによって新たな枠組みが弱められたと述べました。特に、開発途上国が防災と災害対応を強化するための資金を増やす具体的な目標が盛り込まれなかったことに、失望を示しました。
最終合意に盛り込まれたこと、そして盛り込まれなかったことについて、知っておく価値のある10項目を紹介します。
1. 目標： 仙台防災枠組には、前身の枠組とは異なり、異常気象やその他の自然・人為的ハザードから人々と資産を守る取り組みを前進させることを目指す7つの目標が含まれています。
目標は、災害による死者数や被災者数、医療や教育などのインフラ・サービスへの被害、経済的損失を、いずれも2030年までに「大幅に削減」することです。
ほかの目標は、2020年までに防災のための国・地域の戦略を持つ国の数を増やすこと、2030年までに開発途上国に対する国際協力を強化すること、そして同年までに、一般の人々が早期警戒システムや災害リスク情報を利用できる機会を増やすことです。
目標に具体的な割合を含めることを望む国もあったため、これらの目標は論争を招きました。割合の記述は盛り込まれませんでしたが、死者数と被災者数の削減については期限が維持されました。また専門家は、目標の進捗を測る指標を策定する作業部会が設置されることを歓迎しました。これは、切実に必要だと専門家が主張してきたことです。
2. 資金： 裕福な国々が仙台に集まり、開発途上国の防災対策に向けた大規模な新規資金を発表する可能性は低いと見られていました。また、新たな枠組みに資金の割合目標が盛り込まれるとも考えられていませんでした。
しかし、資金の増額を求めていた人々は、最終合意が金融支援の増加さえ明確に約束せず、「適切で持続可能な支援を通じ、開発途上国に対する国際協力を大幅に強化する」という、はるかに曖昧な目標に落ち着いたことに失望しました。
脆弱な国々は資金に関して「追加的」や「予測可能」といった言葉を盛り込むことを望みましたが、富裕国政府が反対しました。日本は今後4年間で40億ドル相当の支援を行うと約束し、4万人を訓練するとしました。しかし、その資金の出所や、融資と現物での技術支援がそれぞれどれほどを占めるのかは明らかではありません。
7月にエチオピアで開かれる国際開発資金サミットで、防災向けの資金がさらに約束されることが期待されています。
3. 気候変動： 仙台では気候変動をめぐる政治的議論が急浮上し、会期終盤には合意の見通しを脅かすほどでした。国連防災機関（UNISDR）によると、 災害の約90％ は気象や気候の極端な現象が原因であることを考えれば、意外ではないかもしれません。
しかし、気候変動への対処方法を決める場ではなかった仙台で、一部の開発途上国は、防災合意で公平性の原則を扱うことを望んでいました。すなわち、地球温暖化を引き起こした責任を誰が負うのか、またそれゆえに、温暖化の影響による損失と損害への補償を誰が提供するのかという問題です。
この枠組みは、気候変動を「災害リスクを生み出す要因の一つ」と認めています。この表現を削除しようとした政府もありました。また、別途、気候変動交渉を担う国連機関の権限を尊重しつつ、政府間プロセス全体を通じて気候変動に取り組むべきだとしています。
重要なのは、開発途上国への支援の水準、各国の異なる能力、そして仙台合意を実施できる程度の間に関連性を示したことです。
4. 2015年の他の合意とのつながり： 会議を前に、開発分野の専門家は仙台合意の草案について、9月にパリで拘束力のある協定を生み出す予定の国連気候変動交渉や、9月にニューヨークで新たな世界的な開発目標の策定に至るプロセスとの結びつきが弱いと批判しました。
仙台で定める防災目標を、持続可能な開発目標と整合させるべきだとする声もありました。合意では指標を連携して策定することが提案されており、役立つ可能性があります。しかし批判者は、最終版の文書では3つのプロセスをつなぐ実質的な内容が依然としてほとんどないと述べました。
5. 原子力災害： 2011年、日本の北東沿岸を襲った津波の後に起きた福島の原子力危機を受け、日本の市民社会団体は、新たな世界計画に人為的・技術的ハザードへの言及を含めるよう強く働きかけました。これらは、前身の兵庫行動枠組では脚注にしか記されていませんでした。仙台計画は、自然災害だけでなく、こうしたハザードによる災害にも適用されると定めています。日本のNGO連合は、この動きを「大きな前進」と評しました。
6. 保健： 仙台防災枠組で保健問題の位置づけが大きく高まったことには、広く称賛の声が上がりました。計画は、病院や診療所への被害を減らし、災害時も医療を継続できるようにして人々の健康を守る対策に加え、流行病やパンデミックのリスクへの取り組みを求めています。
これは、西アフリカでエボラ出血熱の流行が始まってから1年が経過した今、特に重要です。流行は多くの命を奪い、経済を弱体化させる一方で、十分に整備されていない保健システムの脆弱性を浮き彫りにしました。
7. 人権： 災害時にはしばしば侵害される人権について、権利擁護者たちは仙台防災枠組が強い姿勢を示すよう働きかけました。最終文書は、災害リスク管理の目的は、人々とその財産、健康、生計、生産資産、さらには文化的・環境的資産を守ることであり、「開発の権利を含むすべての人権を促進し、保護する」ことを掲げています。専門家はこの表現を歓迎しました。
8. 避難： 仙台会議を前に、 災害によって避難を余儀なくされるリスクが倍増した との報道がありました。過去40年間で倍増したというこの報道を受け、新たな枠組みがこの問題に対処するとの期待が高まっていました。
仙台合意は、過去10年間に災害によって1億4,400万人が住まいを追われたと記し、安全な避難所の提供など、彼らの状況に対処する効果的な政策を求めていますが、問題の詳細には踏み込んでいません。また、移民が防災に果たしうる役割を認めるよう各国政府に呼びかけています。
9. 女性、子ども、障害のある人々： 女性の権利に関する専門家は、防災政策と実践にはジェンダーの視点が必要であり、女性は防災と災害対応で主導的な役割を果たすべきであること、また災害時にも性と生殖に関する医療を受けられるようにすべきだとする、仙台防災枠組の声明を歓迎しました。
もう一つ評価されたのは、性別、年齢、障害別に分類されたデータに基づく意思決定を求めたことです。これにより、災害が女性、子ども、高齢者、障害のある人々に与える影響をよりよく把握できます。
文書はまた、子どもや若者が自らの知識や技能を生かして貢献できる場と手段を与えられなければならないと述べ、脆弱な集団を包摂し、その意見を聞くことの重要性を強調しています。
仙台会議は、 障害のある人々が参加しやすい会議だったと評価されました。点字資料、手話通訳、車いすを利用する代表者向けの移動手段を用意し、200人を超える障害のある人々が参加しました。
10. 動物： 2年間の働きかけを経て、ワールド・アニマル・プロテクションは、災害時に家畜や使役動物を安全に保つ必要性が仙台計画に盛り込まれたことを大きな成果と述べました。災害が起きた後、より多くの人々が生活を立て直せるようになるとしています。
世界で最も貧しい人々のうち10億人以上が、食料、輸送、生計を動物に頼っています。仙台防災枠組で動物保護を扱うことは、政府や地域社会が防災計画や準備に動物を考慮する助けになると、同団体は述べました。
この記事は、 トムソン・ロイター財団との協力により掲載されています。掲載は、世界経済フォーラムが見解を支持することを意味するものではありません。
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著者：トムソン・ロイター財団のジャーナリスト、ミーガン・ローリング。
画像：福島第一原子力発電所の危機で避難した人々の仮設住宅団地で、一人暮らしをする84歳の女性が自室の外に座っている。REUTERS/Issei Kato
