シリア紛争の終結は見通せない。難民の流入は近隣諸国に深刻な政治的、社会的、経済的負担を与え続け、地域全体のさらなる不安定化を招くおそれがある。中東の不安定化と、英国が安全保障上の脅威にさらされる危険性の高まりには明確な関連がある。シリア難民に対する現行の英国政府の政策は、こうした脅威を助長するにすぎない。
その代わりに英国政府は、脆弱な立場にあるシリア人1万人を再定住させるか、一時的に受け入れることで、地域の安定を支え、シリア難民と近隣諸国を支援すべきである。これを二つの経路で実施すべきだ。第一に、脆弱な立場にある人々の移住（VPR）制度で受け入れる難民を、現在の数百人から5,000人に増やす。第二に、確立された国連の基準に基づき最も脆弱な人々を選び、人道的一時受け入れプログラムを通じて、さらに5,000人の難民に入国を認めるべきである。
また政府は、さらに18万人の難民に同様の受け入れ経路を設けるよう、他国に働きかける国際的な取り組みを主導すべきである。この人数は全体のごく一部にすぎないものの、この規模で再定住または一時受け入れを行えば、避難を余儀なくされたシリア人に対する国際社会の連帯を示し、その福祉に責任を分かち合う決意を強めることになる。
これらの措置を総合すれば、シリア難民の苦境を和らげるだけでなく、英国の安全保障、外交政策、貿易、投資にも具体的な利益をもたらす。
課題の規模
シリア紛争は、第二次世界大戦以降で最大級の難民危機を引き起こした。400万人を超える人々がシリアを逃れたが、これまでに域外の国々が再定住を約束したのは、その2％未満にすぎない。紛争終結に向けた外交的選択肢がないなか、難民の流入は続くだろう。イラク、トルコ、ヨルダン、レバノンはすでに、それぞれ100万人を超える人々を受け入れている。これはシリア近隣諸国に長期にわたる重大な政治的、社会的、経済的問題をもたらす一方、国際社会にとっても安全保障上の課題となる。
2011年以来、英国政府はシリア難民と、彼らを受け入れる近隣諸国の地域社会に大規模な人道支援を行ってきた。これまでに 8億ポンド超 の資金を提供し、シリア支援における最大の単独ドナーとなっている。英国がシリア難民の苦痛を和らげるうえで主導的な役割を果たしてきたことは間違いない。しかし、数百人を超えるシリア人の再定住や人道的受け入れに消極的な政府の姿勢は、中東における英国の評判を損ねている。さらに、戦争で荒廃した祖国の再建を担う可能性が高い、新世代のシリア人に影響を与える機会を無駄にしている。
優れた政策から学ぶ
過去の紛争では、英国政府は相当数の難民を受け入れてきた。特に、1991年から2001年の イラク人1万2,000人 、2003年から2013年の イラク人1万4,000人 、そして1996年のコソボ人4,000人超である。イラク人とコソボ人の難民受け入れは、英国に数々の直接的な外交上の利益をもたらした。英国に強い親近感を抱き、両国の上級意思決定者に政府がほぼ独占的に接触する機会をもたらすイラク人およびコソボ人の指導者層が生まれた。また、英語に堪能で英国の学校や大学で教育を受け、両国との強い家族的つながりを持つ新世代の英国人が生まれ、英国の貿易と投資に大きく貢献した。イラクのクルド人指導層に、英国で教育を受けた二重国籍者や親英派の指導者が多くいることは、再定住政策の成功を物語っている。
政府はこの経験から学び、シリア難民政策に生かすべきである。再定住プログラムの拡充、人道的一時受け入れ、家族再会の促進、留学ビザ制度を含むシリア危機への対応によって、イラク人およびコソボ人コミュニティに関する英国の成果の多くを再現できる可能性がある。
英国にとっての好機
何よりもまず、国連安全保障理事会の常任理事国である英国は、シリア紛争が生み出した道義的責務を認識すべきである。世界が大規模な難民危機に直面するなか、影響力を持つ大国として、英国には国際的な指導力を発揮する責任がある。
新たな政策は、英国政府と国民がシリアを気にかけているという強いメッセージを発するだろう。英国はシリアをアサド政権の残虐さやイスラム国（IS）その他の過激派組織の暴力に見捨てた、という認識がシリア人の間に広く（誤って）存在する。シリア政権による化学兵器使用を受けた2013年8月の英国議会による軍事行動反対の採決は、その認識を強めた。
より多くのシリア人に避難先を提供すれば、英国が難民に実質的な支援を行ってきたというメッセージを強めるだけでなく、それが聞き入れられるようにもなる。現在、シリア人の英国に対する認識を最も左右しているのは、政府が入国を認める「数百人」という規模と、この制限的な政策が生む憤りである。シリア難民の英国に対する見方を改善するには、人道支援パッケージの規模を伝える英国政府の広報よりも、寛大な再定住政策のほうが効果的だろう。紛争開始以来8億ポンド超を支出しているにもかかわらず、英国政府はシリア人の間で評判が芳しくない。
シリアからさらに1万人の難民を受け入れれば、英国は大きなソフトパワーを得ることができ、紛争後の段階で両国に利益をもたらす。多くが英国で教育を受け、シリアの再建に協力するために帰国したいと望むシリア人の一世代を支援できる。イラクのクルド地域での経験を生かせば、英国は紛争後のシリアの政治・商業環境を形作り、安定と繁栄を支える取り組みを後押しするうえで、優位な立場に立てるだろう。
外交面にとどまらず、難民コミュニティが受け入れ国に経済面その他の面で貢献することを示す証拠は数多くある。再定住した人々は通常、拡大家族に送金し、近隣諸国にとどまるより広範な難民人口の生存力を支える。
シリア難民1万人の受け入れは、一部の若い英国人にとってISが持つ魅力を弱める助けにもなる。そうでなければ共感を得かねない過激派の見方に対し、説得力ある対抗言説を示せるだろう。最も脆弱な立場にあるシリア人を支援すれば、国連安全保障理事会の常任理事国としての役割を果たす決意を、英国が明確に示すことになる。さらに、英国で家族やコミュニティのメンバーが過激化するのを防ぎたいと考える人々に、具体的な証拠を提示できる。適切な支援があれば、英国のシリア難民自身が対抗言説の担い手となり、ISに加わるためシリアへ渡航しないよう、若い英国人に助言することもできる。
シリア人と近隣諸国への利益
英国の政策転換は国際的な行動の引き金にもなり得るが、それには政府がより強い模範を示すことが条件となる。英国が受け入れを約束した難民の数は、西側のパートナー国の一部、すなわちドイツ（3万人）、カナダ（1万2,300人）、オーストラリア（5,600人）、スイス（3,500人）を大きく下回る。1万人の難民を受け入れても支援を必要とする人々のごく一部にしか役立たないが、湾岸アラブ諸国を含む他の政府に対し、UNHCR閣僚級誓約会議の目標、すなわち最も脆弱な立場にあるシリア難民18万人（難民総数の約5％）の再定住または人道的受け入れの実現に向けて取り組むよう促すことになる。
十分な規模で再定住や人道的受け入れを行えば、英国が他国にも同様の対応を促すことができる場合、公共サービス、インフラ、民間の避難場所の提供に苦慮するシリア近隣諸国の負担も和らげられる。これは近隣諸国にとどまる難民の95％にとって、好ましい波及効果を生むだろう。さらに、最も脆弱な人々を再定住の対象として受け入れれば、近隣諸国が彼らの治療、支援、保護にかける短期的な費用を軽減できる。こうした好影響は、脆弱な立場にある人々の家族にも及び得る。
シリア難民の受け入れ枠を増やせば、国境を開いたままにし、新たな難民の流入を受け入れるようシリア近隣諸国に求める英国政府の取り組みも強化できる。数百人分の枠しか設けずに、さらに多くの難民を受け入れるよう近隣諸国に求めても、説得力を持たない。
リスクへの対応
もちろん、シリア難民の再定住や人道的受け入れには、到着者の急増に伴う安全保障上の懸念を含め、リスクや費用がある。しかし、それらをより多くの受け入れ枠を開く障壁にしてはならず、そうする必要もない。英国は、女性の危険にさらされている人、子ども、医療を必要とする人、トラウマや拷問の被害を受けた人、差し迫った安全保障上の危険に直面する難民、性的暴力や搾取のリスクが高まっている難民、家族の再統合のために再定住が必要な難民など、脆弱な集団を優先するUNHCRの確立された基準に従うことができる。UNHCRは再定住のために照会する対象者を特定・選定する強固な措置と、難民資格から除外すべき個人を特定する明確な手続きを整えている。基準は必要性に基づくものであり、民族や宗教への帰属に基づくものではない。第三国で保護を受けるすべての難民は、受け入れが決まる前に厳格な安全審査を受ける。この政策には、内閣府が主導し、外務・英連邦省、内務省、財務省、英国貿易投資総局、コミュニティ・地方自治省、および治安機関が参加する、各省庁横断の連携が必要となる。
移民に対する世論の反発や、この問題をめぐる英国の政治論議の激しい調子を考えれば、シリア難民の受け入れには政治的な代償が伴う可能性がある。しかし、移民拡大に反対するポピュリスト的な主張には抗すべきだ。移民に関する多くの懸念は、証拠よりも感情や情緒に基づいている。より多くのシリア人を再定住させる利益が、受け入れにかかる費用を大きく上回ることは明らかである。前述のとおり、第一に、国家安全保障を強化する。第二に、シリア近隣諸国への関与を示し、その安全保障も支える。英国の安全保障は地域の動向と直接結びついている。第三に、シリア難民とディアスポラの間に好意を生み、長期的に英国の利益となる。
現在のようにごく少数のシリア難民しか再定住させない対応にも、代償がある。たとえば、英国が実質的な人道支援を続けなければならず、その効果が関係者すべてにとって薄れていく。英国による中東のシリア難民への財政支援は、現在の水準のまま長期にわたって維持できない。いずれ支援が減れば、シリア近隣諸国の不安定化の可能性が高まり、紛争後の環境における英国の影響力も弱まる。再定住は、シリアの未来に長期的に投資する機会となる。
超党派の取り組み
新政権は、シリア危機の影響が甚大であり、その影響が世代を超えて続くと認識しなければならない。他国、とりわけ中東諸国が厳しく評価する英国の対応も、同じく長期的な視点に立つ必要がある。
次期英国政府は、シリア難民政策について超党派の合意を目指し、党派的な利害を脇に置くべきである。そうすることで、国際的な大国としての英国の役割と責任を反映した、より大胆な立場を取る政治的余地が広がる。新政権はシリア難民の再定住を国民的な課題とし、道義的責務を踏まえると同時に、シリア危機の解決に英国が中心的な役割を保てるようにすべきである。
これは、当初思われるほど難しくないかもしれない。反移民を掲げる英国独立党の党首ナイジェル・ファラージでさえ、シリア難民と経済移民の違い、そして前者に対する英国の責任を 認めている 。さらに政府は、VPRが英国での永住への道を提供できる一方、より短期的な人道的受け入れは、難民が最終的にシリアへ帰還することを前提とする一時的な解決策だと強調できる。シリア人5,000人を直接再定住させ、さらに5,000人を人道的条件で受け入れれば、必要に応じてプログラムの一時的な要素を強調し、反移民感情に対抗できる。つまり、二つの経路による受け入れ政策は、ポピュリスト的な批判をかわすための実用的な手段を政府に与える。
要するに、再定住と人道的受け入れに関する政策転換は、道義的な指導力を象徴的に示すだけではない。中東の安定を支えるという政府の政策にも資し、英国社会、外交政策、安全保障に長期的な利益をもたらす。
本記事は、 チャタムハウス との協力により掲載されています。掲載は、世界経済フォーラムが見解を支持することを意味するものではありません。
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著者：ニール・クィリアム博士は、チャタムハウスの中東・北アフリカ・プログラム暫定責任者です。
画像：ハルマンリ難民キャンプの廊下を歩くシリア人の少年。REUTERS／ピエール・マルソー。
