本記事は Project Syndicateとの協力により掲載されています。
米国国際法学会の元会長として、私は最近の気候変動に関する パリ協定 を失敗だと嘆くべき立場にある。従来の条約の基準に照らせば、著しく不十分である。しかし、この点での欠陥こそが、21世紀の効果的なグローバル・ガバナンスの手本としての最大の強みなのである。
国際法における最高水準は条約である。条約とは、裁判所や仲裁裁判所によって執行されうる拘束力のある文書である。こうした合意は単なる意図の表明以上のものであり、違反に対する制裁とともに、成文化された強制力のある規則を含んでいる。実際、条約は各国議会による批准を経て、国内法の一部とならなければならない。パリ協定はこれらのいずれでもない。米国では、国内法上、行政協定にすぎず、バラク・オバマ政権のみを拘束する。議会と行政の合意は条約と同じ地位を持つが、条約は上院の3分の2の承認を得なければならないのに対し、議会と行政の合意は、他のすべての国内立法に適用されるのと同じ規則に基づき、上院と下院で採択されなければならない。ある政権による行政協定は、必ずしも後継政権を拘束するわけではないが、明示的に破棄されなければならない。
さらに、伝統的な国際条約とは異なり、パリ協定の義務は固定されていない。国際合意を慎重に交渉する意味は、いったん法となれば、正式に合意された改正手続きを通じない限り変更できないことにある。その永続性が権威を与える。ところが、パリ協定の195の署名国は、5年ごとに各国の個別の義務を引き上げるための、拘束力のない仕組みを作った。言い換えれば、締約国は、自らの判断に基づき、いわゆる Intended Nationally Determined Contributions （INDCs）の改定版を、ますます厳格なものとして提出するよう奨励されるが、義務付けられてはいない。
パリ協定はまた、「遵守」を合法または違法の判定の印とする考え方を放棄している。国際法の専門家や裁判所の歴史的な役割は、国際合意の締約国がその義務を遵守しているかどうかを判断することであった。パリ協定は実質的に、遵守に代えて透明性を据えており、「相互の信頼と確信を築き、効果的な履行を促進する」ことを目的とした「強化された透明性の枠組み」を創設している。
協定の後続の条項では遵守メカニズムが設けられているが、それは「専門家に基づく」ものと規定されている。すなわち、評価チームには法律家に加え、気候科学者や政策の専門家が含まれることを意味する。さらに、「促進的」なものとなり、「透明で、対立的でなく、懲罰的でない」方法で機能する。それは懲戒委員会というより、支援グループのように聞こえる。
要するに、従来の国際法の基準に照らせば、パリ協定は本質的に善意の表明であり、世界の気温上昇を産業革命以前の水準より摂氏2度、理想的には1.5度に抑えるという、望ましい目標を掲げたものにすぎない。それは、ウィーン条約、ヴェルサイユ条約、さらには対人地雷禁止条約や国際刑事裁判所を設立した条約とは、およそかけ離れたものである。だからこそ、うまく機能する可能性が高いのである。
合意をまとめ上げる頃には―― 仮に まとめ上げられたとしても――問題の規模と特徴は、それに対処するために使える技術は言うまでもなく、変化しているだろう。パリ協定が示す新たな種類のグローバル・ガバナンスは、固定されたルールの代わりに継続的なプロセスを用いるものであり、今日我々が直面するこの種のグローバルな問題により適している。
同様に、貧困に苦しむ国や紛争の絶えない国から高度に発展した国まで、195の多様な国々からなる世界では、上からの義務はどれほど統一しようとしても、機能するほどの一様性を持ちえない。ボトムアップのINDCsに依拠することは、各国の市民と政府がそれぞれ共に集まり、合理的に達成できることを決定することを求めるものであり、はるかに有望である。
しかし、パリ協定で行われた最も重要な転換は、おそらく、選択的な強制から集団的に支えられた競争への移行である。国々が法的義務の不履行を理由に互いを訴える代わりに、共通の課題への対処において、互いを凌ぐ努力を競うようになる。透明性メカニズムはこの転換を支えている。ジャーナリスト、活動家、科学者、関心を持つ市民、そして気候に配慮した企業が議論に参加し、成功と失敗を公表し、助けや助言を求め、遅れている国々に支援を申し出ることを可能にするからである。
これは、パリ協定に示された新たなグローバル・ガバナンス・モデルの最後の重要な特徴を浮き彫りにしている。今月初めに成立した合意は、締約国会議そのものと同様、政府だけのためのものではない。協定は政府に対し、公式の Green Climate Fundを通じて公的資金の拠出を続けるよう求めているが、個人や団体も大きな役割を果たしている。
例えば、 ビル・ゲイツ は交渉期間中、世界的な見出しを飾った。彼が 発表した のは、クリーンエネルギーに投資するための20億ドル規模の基金である。この基金は、26人の世界的な慈善家と カリフォルニア大学からなるグループ、Breakthrough Energy Coalitionによって資金が拠出される。BECは、官民パートナーシップの新たな段階を告げるものであり、投資家は、すでに世界のクリーンエネルギー投資の約80%を占め、現在は投資額の倍増を誓約している、中国、インド、米国を含む約20か国の政府と協力している。
パリの交渉担当者たちは、ビジネス、慈善活動、市民社会、学界、そして一般の人々がいずれも、地球規模の大きな課題への対応で役割を担えることを認識していた。政府の側でも変化は起きており、地方自治体が国の担当機関を大きく上回るペースで進めることが多く、その際には次のような仕組みを通じて活動している。例えば C-40は、「気候変動への対応に取り組む、世界の巨大都市のネットワーク」である。
パリ協定は、幅広い当事者と利害関係者によってもたらされた、国家による広範で流動的かつ重なり合う約束の集合体である。それは法ではない。世界規模で公共の問題解決に向けた大胆な一歩であり、機能しうる唯一のアプローチである。
掲載は世界経済フォーラムによる見解の支持を意味するものではありません。
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執筆者：アン＝マリー・スローター。米国務省の政策企画局長（2009～2011年）を務め、現在はシンクタンク New America の社長兼CEO。
写真：2015年の世界気候変動会議（COP21）の初日、フランス・パリ近郊のル・ブルジェで家族写真に納まる世界の指導者たち。REUTERS/Ian Langsdon.
