欧州沿岸への到達を試みている庇護希望者の最近の 死亡 が、行動を求める声を引き続き生んでいる。しかし、問題の規模を考えると、危機の解決に一定程度寄与しうるのは、包括的かつ世界的な取り組みだけである。
国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）は、 2015年にこれまでに海路で欧州に到着した難民が366,000人を超えたことを 指摘している。そのうち80%は、難民を最も多く生み出している上位10か国からの人々であり、半数はシリアからの人々である。
この航海は致命的なものになりうる。 国際移住機関（IOM）の報告によると、 今年すでに少なくとも2373人の移民が欧州への到達を試みる途中で死亡している。
これは、シリア紛争によって生じた危機の大きさを反映している。現在、 400万人を超える難民 が、シリアと国境を接する国々――トルコ、レバノン、ヨルダン――にいる一方、推定760万人がシリア国内で国内避難民となっている。
各国単独での対応か？
各国は指導力を示し始めている。その契機となったのは、ドイツのアンゲラ・メルケル首相が、自国で申請されたすべての庇護申請を処理するという方針を表明したことである。その際、メルケル首相は欧州連合（EU）のダブリン規則の適用を見送った。 同規則は、 庇護希望者は入国した最初のEU加盟国で申請を行わなければならないと定めている。
メルケル首相の計画により、今年ドイツが最大800,000人の難民を受け入れることになる可能性がある。同首相は自国の対応を、極めて道徳的な言葉で示した。同首相は 主張し 、次のように述べた：
「ドイツは強い国だ。我々は対処できる……。欧州が難民問題で失敗すれば、それは我々が望んだ欧州ではなくなるだろう。」
英国は従来の立場を転換した。デービッド・キャメロン首相は 次のように述べた：
我々は、さらに数千人のシリア難民の再定住を支援するため、より多くの取り組みを行う。
トニー・アボット首相は、 オーストラリアが、既に受け入れを約束している4500人を超えて「相当数」のシリア難民を受け入れると 発表した。
しかし、危機の規模を考えると、どの一国も単独でこれに対処することはできない。ドイツの 計画は 、ギリシャとイタリアに新たに到着した難民の登録と保護について、EUが直接責任を負うことや、安全な出身国に関する共通政策の策定を伴うものである。
UNHCRは 、欧州がこの危機に「場当たり的または段階的な対応」で対応することはできないと主張している 。代わりに、UNHCRは200,000件の枠を持つ大規模な再配置プログラムと、特にギリシャにおける受け入れ態勢の改善を組み合わせることを勧告している。
しかし、ドイツの計画もUNHCRの計画も、主要な問題には対処できない。すなわち、これらのプログラムを利用するために欧州に到達するには、難民は依然として地中海を渡る途中で死の危険を冒さなければならないという問題である。
地域的な対応か？
別の論者は地域的な対応を主張している。その一つの 提案 は、シリア人が国内にとどまることを可能にする安全地帯の設置である。オーストラリアのジュリー・ビショップ外相は この主張に同調している。
倫理学者のピーター・シンガーは 、豊かな国々は多数の難民を受け入れている国々に対し、はるかに多くの支援を提供する必要があると主張してきた 。シンガーはまた、先進国の支援を受けた安全な難民キャンプに庇護希望者を送ることで、人身密輸は根絶されるだろうとも述べた。
しかし、これらの提案は問題の裏側を映し出している。すなわち、世界は地中海を渡る難民に対応すると同時に、400万人のシリア難民の大半を受け入れている国々を支援する必要があるということである。
UNHCRは、 今年の予算は昨年の予算より10%少なくなると発表した 。一方、国連世界食糧計画（WFP）は、難民に提供している食料配給の削減を余儀なくされている。レバノンで最も脆弱な難民は、食料に充てられる額が 月額US$13 にとどまり、WFPはヨルダンの難民への支援をすべて削減せざるを得ない可能性がある。
真に必要とされているもの
したがって必要とされているのは、包括的かつ世界的なプログラムである。これには次の三つの要素が含まれる：
シリア周辺国への人道支援の拡充
庇護申請を処理するための、トルコ、ならびにリビアまたはチュニジアの安全な処理センター
難民のための世界的な再定住制度、および申請が却下された人々の安全な帰還に関する規定
人道支援に関しては、国連のシリア地域難民対応アピールは 、シリアおよび近隣諸国の状況に対応するためにUS$4.5 billion（45億米ドル）を要請しているが 、総額のうち受け取ったのは37%にとどまっている。
この不足は、シリア紛争が始まって以来続いている。毎年のアピールのほとんどは、要請額の約50%しか受け取っていない。この状況は、紛争に対応している国際援助機関と、難民受入国自身の双方に、極めて大きな圧力をかけている。
安全な処理センターの仕組みは、難民が地中海を渡るのを抑止する役割を果たし、個々の難民申請の処理を一元的に調整できるという利点もある。これは、 次のことをもたらしうる：
…難民の保護と支援を提供するうえで、各国間の責任分担をより公平にすることを可能にする。
UNHCRは、こうしたセンターは国連難民条約や非送還原則を含む国際的な法的基準を明確に反映し、かつ受入国からの正式な認可を得ている場合には国際法上合法でありうると 指摘している 。UNHCRは、これらのセンター内で難民認定手続きを運営する、当然の組織となるだろう。
決定的に重要なのは、センターは安全でなければならず、それぞれの受入国との間で合意を締結する必要があるということだ。トルコはこうした取り組みを支持する可能性が高い。しかし、リビアの現在の治安の不安定さを考えると、政府の同意があったとしても、センターは平和維持要員などの国際的な保護を必要とするか、あるいはチュニジアとの国境沿いに設置されうる。
しかし、処理を終えた難民の明確な次の段階がなければ、これらのセンターは機能しないだろう。EUは現在、再定住の可能な人数について協議している。UNHCRが提案する200,000人という数字とは別に、欧州委員会のジャン＝クロード・ユンカー委員長は 示唆し 、現在ハンガリー、ギリシャ、イタリアにいる庇護希望者120,000人を、EU各加盟国が再定住させるべきだとしている。 ほかにも、より多い数字を提案する声がある。
これらの処理センターから40万人の難民（シリア難民総数の10%）を受け入れるという世界的な約束は到達不可能ではない。ここでのモデルは、1989年にインドシナのボートピープルに対応するために交渉された包括的行動計画（CPA）である。この 計画は 、地域的な難民審査を含み、完璧ではなかったものの、6年間で500,000人を超える難民の再定住につながった。
再定住制度は、 一時的な受入れ手続きと組み合わせることもできる。EUは 既に 、コソボ戦争後に作られた一時的保護指令を持っている。この指令は、難民条約に従い、難民に1年間の一時的保護を付与することを認めており、その期間は延長されうる。
シリア戦争の性質を考えると、より長い保護期間が正当化されるだろう。
これら三つのアプローチを組み合わせることで、各国は難民の再定住に参加するか、センターの人道的運営と費用を資金提供するか、あるいはその両方を行う機会を得られる。最も重要なのは、これらのアプローチによって、シリア近隣の難民受入国と、そのほかの先進国との間の負担分担が大幅に高まることである。
本記事はもともと The Conversationに掲載されたものです。以下の 原記事をお読みください。掲載は、世界経済フォーラムによる見解への支持を意味するものではありません。
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著者： フィル・オーチャード、平和・紛争研究および国際関係論の上級講師で、Asia-Pacific Centre for the Responsibility to Protect（保護する責任のためのアジア太平洋センター）の研究ディレクターを務める。所属は クイーンズランド大学（The University of Queensland）。
画像：難民キャンプ内の廊下を歩くシリアの少年。REUTERS/Pierre Marsaut。
