公共調達は、開発分野で最も人気のある話題の一つではありません。しかし、調達が真に有能な国家を形づくるうえで、最も不可欠な要素の一つである理由として、次の3点を考えてみてください。
第一に、効果的な調達がなければ、病院は医薬品を、教師は教科書を、都市は道路を待つことになります。病院での医薬品不足、教科書のない学校、機能不全に陥った道路網についてニュースが報じられるとき、その背景には調達の問題があるかもしれません。効率的な調達がなければ、巨額の資金が無駄になります。多くの途上国では、予算のかなりの割合が調達制度を通じて支出されており、わずかな節約でもすぐに大きな額になります。第三に、公共調達は市民が日々目にする政府の一部です。調達における透明性の欠如や汚職は市民に直接影響し、汚職による損失は毎年数十億ドルに上ると推計されています。調達における汚職は、豊かな国にも影響を及ぼす深刻な問題です。
中東・北アフリカ（MENA）地域では、こうした要因がいずれも非常に強く作用しています。公共調達はGDPの15～20％を占めます。汚職、機会の欠如、そして露骨な国家の私物化が、いずれもアラブの春を引き起こしました。この地域で調達改革が必要であることは明白ですが、実施は進んでいません。なぜ改革の進み方に大きなばらつきがあるのでしょうか。あるいは、まったく進まないのでしょうか。この問いを探るため、世界銀行と海外開発研究所（ODI）のチームは協力し、モロッコとヨルダンの政府とともに調査を開始しました。
この取り組みでは、ベストプラクティスのモデルを適用するだけにとどまらず、関係者が重要だと考える問題に焦点を当てる、より広い潮流に沿ったアプローチをとっています。そこで改革課題を個別の改革要素に分解し、どの関係者が賛成または反対しているのか、またその理由を調べました。これは、政府が調達制度を設けているのは、それが何らかの機能を果たしているからであり、正式な制度としての「調達」が組織図上で見栄えがよいからだけではない、という前提に基づいています。言い換えれば、改革の「なぜ」を理解しようとする取り組みです。すでに、他国にも広く当てはまり、応用できる可能性のある教訓が3つ浮かび上がっています。
調達制度がどのように機能しているのかは、ほとんど誰にも分かりません。広く用いられている公共支出・財政アカウンタビリティ（PEFA）枠組みの調達指標や、OECDの調達制度評価方法（MAPS）の指標群は、主に手続き、構造、国際的なベストプラクティスのモデルとの類似性を測定するものであり、調達の産出、成果、あるいは制度全体のパフォーマンスを測るものではありません。そのため、改革に不可欠なデータや指標を政策立案者が入手できない可能性があります。
調達改革には、集団行動の問題があります。調達制度を改善すれば、非常に多くの受益者がそれぞれ少しずつ恩恵を受けます。しかし、街ですれ違う人々を含め、ほとんどの市民は調達について知ることも、気にかけることもありません。一方、公務員や制度を運営し、直接関わる人々は調達を大いに気にかけており、現状維持に強く利害を持つことも少なくありません。その結果、仕事やキャリアに影響が及ぶリスクがあります。
調達改革は、調達だけの問題ではありません。調達改革をめぐって、関係者ごとに複雑で異なる利害やインセンティブがあります。調達制度の外にいる有力な関係者も、自らにとってより良い成果をもたらす具体的な変更であれば、十分に関心を持つ可能性があります。たとえば教育分野の幹部職員は、物品がより速く、より安価に届くことを望むでしょう。しかし、必要なものについて調達担当者と話し合うことが、必ずしも最初に思いつく行動とは限りません。政策立案者がパフォーマンスや成果に関するデータを持ち、調達制度の運営者が想定される損失について安心できれば、改革派の最小限の連合をまとめやすくなります。
ここで概説したアプローチには限界があります。意図的に公共部門に焦点を絞り、やり方を変えようとする一部の公務員が、制度の改善に十分な関心を持っていると仮定しています。最も脆弱な状況でも、小さな変更が可能であり、取り組む価値がある場合があります。しかし、関係者の最大の懸念は、単に別のところにあることのほうが多いかもしれません。調達が深刻な問題ではなく、現金管理が問題なのであれば、改革に適した時期ではないだけかもしれません。関係者とインセンティブをよく把握していても、万能の解決策にはなりません。むしろ、悪い案を避けることが、達成できる最善の策である場合もあります。
この記事は当初、 世界銀行ブログに掲載されました
著者：フィリップ・クラウゼは、援助・公共支出センターの公共財政チームリーダーです。リナ・トゥトゥンジは、世界銀行ガバナンス・グローバル・プラクティスの公共の健全性・開放性部門の上級調達専門官です
画像：マリの児童。REUTERS
