今年のVerein für Socialpolitikの年次総会のテーマは「経済発展――理論と政策」です。開発援助プロジェクトの評価には比較的長い伝統があり、その成果は他の多くの政策分野にとっても有益となる可能性があります。公共プロジェクトや経済政策措置の効率性と有効性の評価に関する研究成果は、まだ大幅に活用の余地があります。ここでは、マクロプルーデンス政策を例に、この点を説明したいと思います。
開発援助プロジェクトはなぜ頻繁に評価されるのでしょうか。一つには、資金提供者が自らの資金援助の効果について説明責任を求めるからです。もう一つは、研究者がプロジェクト設計に貢献できることが多いからです。それにより、プロジェクトがまだ構想段階にあるうちに、事後的な効果分析に必要な要素を組み込むことができます。事前の計画により、計量経済学的識別の信頼性を最大化するような形で評価データを収集することが可能になります。識別戦略に関する悩ましい問題を抱えることなく刺激的な研究テーマに取り組めば、論文が掲載される可能性が高まります。これは、研究者が評価に関わるためのインセンティブであり、エビデンスに基づく経済政策立案を実践に移すための鍵でもあります。そして、皆さま、私が思うに、これこそが他の政策分野においてもっと見られるべきものです。
しかし、開発援助の外でも、措置の実際の効果は同様に不確実であることが多いのです。多くの場合、問題となるプロジェクトははるかに大規模で、国全体に関わるものです。税制、教育政策、保健政策――そして忘れてはならない金融市場規制――がその例です。私にとっての問いは、これらの分野についても、より厳密に、そして何より科学的に検証された評価を確実に行うにはどうすればよいか、ということです。
私の見解では、乗り越えるべき障壁は二つありますが、いずれも克服不可能ではありません。一つ目は、データの蓄積が不十分であること、二つ目は、政策措置について科学的根拠に基づく評価を行う必要性が頻繁に欠けていることです。
ドイツ連邦銀行の副総裁として、私の担当分野の一つは金融安定であり、それにはマクロプルーデンス政策も含まれます。マクロプルーデンス政策措置の効果について、現時点ではまだ十分に分かっていることは多くありません。利用可能なエビデンスは非常に乏しく、短い時系列から導かれた、国ごとの断面分析にとどまることも少なくありません。そのため、私たちは優れた政策評価を可能にする条件を整えるべく取り組んでいます。
1 金融安定とは何か？
マクロプルーデンス政策は、政策領域においては比較的新しい分野です。ある意味では、この分野における知見と経験の水準は、数年前の金融政策分野とおおむね同程度です。具体的な政策目標は数量化が難しく、伝達経路はしばしば不明であり、データセットや分析手法も開発される必要があります。
なぜマクロプルーデンス政策が必要なのでしょうか。従来の銀行規制の枠組みは、主に個々の市場参加者の経済的健全性に焦点を当てているため、金融危機の体系的な波及効果を抑制する余地はほとんどありません。
ミクロプルーデンス分析の大半は、金融システム全体は安定しており、市場は流動的であり、困難に陥る市場参加者が金融システムや経済全体に重大な悪影響を及ぼすことはない、という前提に基づいています。
しかし、その見方は近視眼的です。なぜなら、一見孤立していたミクロプルーデンス上のリスクが誤認または過小評価された過去の事例から、私たちの取り組みはより広い視野を持つ必要があることを学んできたからです。大規模な金融機関が負の外部性を生み出す場合（大きすぎて潰せない）、金融機関同士が密接に相互連関している場合（相互に結びつきすぎて潰せない）、あるいは多数の小規模な金融機関が同種のリスクにさらされている場合（数が多すぎて潰せない）にも、金融システムの安定性に対するリスクが生じ得ます。
直近の金融危機から得たこの重要な教訓により、金融システム全体を脅かし得るリスクに焦点を当てたマクロプルーデンス当局が世界各地で設立されるに至りました。まず、その任務と目的から見ていきましょう。マクロプルーデンス政策の目的は、金融安定を守ることです。金融安定とは、金融システムが、予期せぬ事態、ストレス期間、あるいは構造的な混乱の際においても、その主要なマクロ経済機能を果たす能力を指す用語です。
なぜなら、金融危機のコストは大きくなり得るからです。それは、実体経済の損失の規模と期間だけでなく、しばしばかなりの規模に上る財政コストにも関わります。金融市場のリスクや変動を完全に抑制することが問題なのではなく、個々の金融機関や市場セグメントの困窮によって生じる負の外部性を減らすことが重要なのです。
ここで、「金融安定」をどのように測定し、具体的な指標をどのように策定できるのかを自問する必要があります。そもそも、状況が安定しているように見えても、モラルハザードを通じて体系的リスクが生まれ、金融安定を脅かすことがあります。だからこそ、誤ったインセンティブを減らし、システム内のリスク緩衝材の規模を拡大することが、金融システムの安定性を最大化する鍵となるのです。この一般的な定義から、政策立案の過程で、不動産価格、リスクプレミアム、信用の伸びなどの指標が導き出され、金融安定の評価に用いられます。
2 ドイツにおけるマクロプルーデンス政策
欧州における金融安定に対する主たる責任は、各国レベルにあります。ドイツでは、2013年に、国内のマクロプルーデンス機関として金融安定委員会（FSC）が設置されました。同委員会には、連邦財務省、連邦金融監督庁（BaFin）、ドイツ連邦銀行、そして金融市場安定化機関（FMSA）の代表が参加しており、FMSAはオブザーバーの地位を有しています。
ドイツ連邦銀行は、マクロ経済分析と銀行監督に関する経験を持ち込むことにより、FSCにおいて特別な役割を果たしています。一言で言えば、ドイツ連邦銀行はFSCの「分析部門」です。さらに、ドイツ連邦銀行は、金融安定の状況に関する年次報告書をドイツ連邦議会に提出するための準備を行うことに加え、FSCによる警告や勧告の起草、およびその実施状況の評価も行っています。
もちろん、マクロプルーデンス機関を設置するだけでは金融安定性は高まりません。必要なのは、マクロプルーデンス政策の戦略と適切な手段なのです。
現在有効な、国際的に合意されたバーゼルIIIの枠組みには、マクロプルーデンス上の問題を念頭に置いて設計された手段がすでにいくつか含まれています。例えば、システム上重要な銀行は、その規模に起因するモラルハザード（「大きすぎて潰せない」）に対抗する手段として、主として他の金融機関より多くの資本を保有することが求められています。
もう一つの手段は、カウンターシクリカルな資本バッファー（CCB）です。これは、貸出が増加する局面で資本規制を強化することにより、金融システムの耐性を高めることを目的としています。CCBは、2016年1月1日にドイツで法的効力を持つ予定ですが、その正確な水準については、これまでのところ決定されていません。
しかし、これらの手段は、不動産市場に由来する体系的リスクに対抗するための初歩的な道具にすぎません。それにもかかわらず、直近の金融危機は、住宅市場が金融安定にとっていかに重要であるかを明確に示しました。他の多くの国々では、すでに不動産市場向けの専用のマクロプルーデンス手段を活用していますが、ドイツには、現時点でまだ必要な法的根拠がありません。このギャップを埋めるため、FSCは2015年6月30日に、住宅不動産市場向けの新たなマクロプルーデンス手段の創設を提案する勧告を連邦政府に提出しました。ただし、明確に申し上げておきたいのですが、この措置は、これらの手段が実際に適用または発動されることを意味するものではありません。
FSCは四つの手段を勧告しています。すなわち、ローン・トゥ・バリュー（LTV）比率の上限、債務対所得比率／債務返済対所得比率の上限、そして償還要件です。例えばLTV比率は、住宅不動産融資取引において債務者が拠出しなければならない自己資本の最低額を定めるものです。これらの手段には二つの目的があります。一つは、過剰債務、ひいては危機が発生する可能性を低減することです。もう一つは、危機が発生してしまった場合でも、より大きなリスク緩衝材によってその影響を抑制することです。
将来これらの手段が発動された場合には、事後的な効果分析が実施されるべきです。そのためには健全なデータが必要であり、だからこそ委員会の勧告では、粒度の細かいデータを収集するための法的根拠の創設と、義務的な事後効果分析を求めているのです。
3 データはこの議論にどう関わるのか？
では、「健全なデータ」とは何でしょうか。米国の経験から得られた教訓は、サブプライム層の世帯に対する融資基準の緩和が、金融危機の主要な根本原因の一つになり得ることを示しています。そうした動向は、粒度の細かいデータが手元にある場合にのみ把握できます。
ドイツ連邦銀行は、より高品質で、とりわけ粒度の細かいデータへの需要に応えるため、研究データ・サービスセンター（RDSC）を設立しました。[1]微視的データと巨視的データを管理・連結し、ドイツ連邦銀行内部の研究者と外部の研究者の双方が利用できるようにするための新たなプロジェクトが開始されました。現在、10名の職員がこれらのデータの収集、編纂、維持管理に従事しており、そのデータは120件のプロジェクトで利用されています。
国際的にも、データのギャップを埋めるための努力として、多数の取り組みが始動しています。例えば、欧州の中央銀行は今後数年のうちに、融資ごとのデータと銀行の貸借対照表データを連結することを支援する包括的なデータベースであるAnaCreditを構築する予定です。そうしたデータプールは、非常に多くの分野で活用し得る、広範な分析機会をもたらすでしょう。
ドイツ連邦銀行のRSDCは、研究と政策指針の間の緊密な結びつきを確立することを特に目指しています。構想としては、研究者が、適切なデータ保護要件の対象となることを条件として、無料かつ最小限の官僚的手続きでデータにアクセスできるようにすることです。したがって、健全なデータの利用可能性を高めることにより、この分野で私たちが直面する二つの障壁のうちの一つ目の解消に大きく前進しているのです。
しかし、経済政策措置がどれほど有効であったかを知るには、データだけでは不十分です。むしろ、この措置は構造化された影響調査に組み込まれる必要があります。事前に特定された一連の客観的かつ構造化された手続きを適用することで、有効性に関する情報を得ることができ、政策措置が受け入れられる可能性を高めることもできます。それにより、都合の悪い知見が公表されないまま埋もれたり、必要なデータへのアクセスが妨げられたりする事態を防止できます。
Verein für Socialpolitikが採択したガイドラインは、重要かつ必要な一歩です。その中核には、方法論的な質、透明性、客観性、独立性という一般原則があります。ただし、データの不足によって評価が頓挫することのないようにするためには、データの収集プロセスを導入のはるか前から計画し、法律に明記すべきです。このやり方は、政策評価のコストを削減するだけでなく、事後的に必要なデータが全く提供できなくなるリスクも低減します。
そして最後になりましたが、評価を義務化することも正しい方向への一歩となるでしょう。この手続きは国際的に広く採用されており、その一例が、実質的な財政的影響を伴う法律を評価することを法律で義務付けられている米国のOffice of Management and Budgetです。一方、スイスでは、政策評価は国の憲法にさえ明記されています。この関連で、先ほど言及したFSCの勧告に改めて触れさせていただきます。同勧告には、第三者による検証も可能な定期的な影響分析が含まれています。
皆さま、影響分析は、政策措置の有効性を明らかにし、費用と便益を定量化し、予期しない副作用を見極めるための重要な手段です。これには、意思決定者と研究者のためのガイドラインが必要です。しかし、影響分析は、政策評価を法律に組み込むことを目指し、必要な財政・データ資源を提供する、先を見据えた政策環境の中でのみ機能し得るものでもあります。
研究者がこのプロセスに専門知識と発想を提供し、その一端を担うことは重要です。多くの場合、優れた発想は、仲間との刺激的な議論の「副産物」として生まれるものです。そのため、私たちは本日ここに集まっているのであり、前置きはこのくらいにして、スピーチを締めくくりたいと思います。
脚注
[1]http://www.bundesbank.de/Navigation/EN/Bundesbank/Research/RDSC/rdsc.html.
本記事は ドイツ連邦銀行との協力により掲載されたものです。掲載は、世界経済フォーラムによる見解の支持を意味するものではありません。
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執筆者：Claudia M. Buch氏は、ドイツ連邦銀行の副総裁です。
画像：フランクフルトにある欧州中央銀行本部。REUTERS/Ralph Orlowski。
