ミャンマーの政治的岐路と同じくらい重要でありながら、あまり知られていないのが、豊富な天然資源をどう管理するかという同国の決定である。両者は密接に関連している。
天然資源の管理の失敗に伴うリスク（社会不安、汚職、不正な利益供与、環境破壊）は、あまりにもよく知られている。多くの途上国は、開放性、強固な制度、実効性のある保護措置がなければ、天然資源の開発によって地域社会がかつてないほど貧しく脆弱になることを経験してきた。天然資源の開発と内戦との間には強い相関関係があり、 国際連合の推計によれば は、州内紛争の40％が天然資源をめぐる争いに関連している、あるいはそれによって助長されているという。同様に、「脆弱」または「破綻」とみなされる国家の約4分の3も、膨大な天然資源を保有していると推定されている。
ミャンマーは多様な資産に恵まれている。錫、アンチモン、亜鉛、銅、タングステン、鉛に加え、石油、木材、石炭、大理石、石灰石、宝石、天然ガス、水力発電の資源は、きわめて大きな収益と変革をもたらす可能性を秘めている。ミャンマー経済の大部分（43％）は、農業、畜産、漁業、林業を通じて天然資源と関連している。天然ガスだけで同国の総輸出の40％を占める。チーク材と広葉樹の輸出額は年間4億米ドルと評価されているが、近隣諸国と比べて大幅に過小評価された数字と考えられている。また、ミャンマーは東アジアで最も貧しい経済の一つであり、一人当たりGDPは800～1,000米ドルである。
他の類似の立場にある国々と同様に、ミャンマーも資源の誤用に伴うリスクに直面している。経験が示すように、そのリスクは最も崇高な願望さえも損なうおそれがある。これらのリスクのいくつかは、すでに混乱を引き起こしている。例えば、 レトパドン銅山での抗議活動 は、2012年に過酷な軍事的対応を招き、100人以上が負傷した。継続的な政治的混乱に見舞われているカチン州とシャン州北部はいずれも、重要な天然資源埋蔵地を抱えている。天然資源の開発における透明性という点では、 2013年に収入監視研究所（Revenue Watch Institute）はミャンマーを最下位と評価した。ミャンマーは、世界の天然資源の成功事例から学び、自然の恵みがかえって害をもたらす国の一つにならないよう、早急に方策を探る必要がある。
適切に管理されれば、これらの資源はミャンマーの経済的潜在力を最大限に引き出し、国民の豊かさを高め、長期的な安定を促進し、武力紛争を含む採掘に伴うリスクを軽減することができる。チリやボツワナのような国々は、効果的に管理された天然資源が社会的・経済的進歩の高い水準に貢献しうることを示してきた。チリは銅収入を原資とする国家ソブリン・ウェルス・ファンドを運用し、景気循環を相殺する形で政府支出を重要に支えている。ボツワナは鉱物資源からの収入を、自然をベースとした観光施設やその他の経済多角化の取り組みに充ててきた。
責任ある天然資源管理に、万能の方法は存在しない。各国と社会は、天然の富が開発を後押しするよう、独自の道筋を描かなければならない。とはいえ大まかに言えば、ミャンマーは機会とリスクのバランスを取る「害を及ぼさない（do-no-harm）」アプローチを採用することが望ましい。これは、より広範な開発目標を考慮し、透明性と健全な法的枠組みに基づき、国際基準やベストプラクティスに関与し、健全な制度に支えられ、かつその制度を支えることを意味する。このようなアプローチは、安全保障と人権上の懸念に対処し、より広範な社会・経済開発の実現を目指すものである。
対話
この方向への第一歩として、ミャンマーは、協議だけでなく合意形成を重視し、すべての利害関係者との間で天然資源管理に関する真剣な対話に臨むべきである。各国が天然資源をめぐる課題を解決するには、政府、企業、市民社会の関係者、地域社会が、それぞれの共同責任について話し合いの場に着く必要があるようだ。これには、収入の公平な再分配、透明性の確保措置、強固な公共機関の整備が含まれ、市民社会や地域社会と緊密に連携するとともに、地域の能力、環境計画、人権への投資も行う必要がある。
政府は、単なる協議にとどまらず、包摂的な合意形成に重点を置くべきである。言うは易く行うは難しであるが、合意に基づく決定は最終的により大きな正統性と支持を得られる可能性があり、それによって改革の課題が強化される。
開発戦略
ミャンマーは、天然資源の採掘を、天然資源がその一要素にすぎない、より広範な国家開発戦略に組み込むよう努めなければならない。このような戦略は、資源採掘の利益を可視化し、短期的な利益に頼るのではなく、資源収入を投資に回すことに重点を置くべきである。また、経済が資源採掘のみに依存しないよう、繁栄の基盤を多様化すべきであり、例えば資源サプライチェーンにおける付加価値創出活動やその他の経済分野を含めるべきである。
EITIと国際基準
ミャンマーはまた、天然資源および外国投資の管理について、国際的なベストプラクティスを採用するよう注意すべきである。同国の 採掘産業透明性イニシアティブ（Extractive Industries Transparency Initiative） （EITI）への関与と、外国投資規制における最近の進展は、正しい方向への一歩である。同国が国際的なベストプラクティスに取り組むには、疑いなく多大な支援が必要となるだろう。特にこれらの取り組みの多くは比較的新しく、世界で最も先進的な国々にとってさえ課題となっているためである。それでも、そのような動きは、持続可能で公平な天然資源産業を確保するうえで大きく寄与するだろう。
制度、透明性、契約
ミャンマーは、天然資源管理のための健全な法的枠組みと、健全な公共機関の整備に取り組むべきである。透明性と説明責任の法的根拠、および契約の枠組みのあり方は、天然資源の収入がタックスヘイブン、ペーパーカンパニー、あるいは汚職官僚の邸宅に流れることを防ぐうえで極めて重要である。
透明性と説明責任のための適切な法的手続きを確立することが必要であり、それがなければ利害関係者との協議は見せかけにすぎなくなる。これらの手続きは、いかなる状況においても現行の国際基準を下回ってはならず、その国際基準は最低限の基準とみなされるべきである。
人権
「害を及ぼさない」アプローチは、天然資源の採掘における重要な要素として、安全保障と人権にも対処する。それは現地に住む人々の人権を尊重し、採掘や掘削のための安全が他のすべての人々にとっての不安にならないようにする。広範でありながら妥当な一般化として、迅速かつ急激に進み、少数の人々にのみ利益をもたらす天然資源の開発は、暴力へとエスカレートする紛争を生み出す可能性が比較的高い。特にそのような状況では、紛争を管理できる制度が十分に構築されていない可能性が高いためである。
対照的に、比較的広範な基盤を持ち、住民全体に利益をもたらす天然資源の開発は、暴力的紛争のリスクを最小限に抑える。特にそのような状況では、途中で紛争管理制度がほぼ確実に整備されているためである。
ミャンマーは、天然資源が責任ある形で管理されるよう確保するための重要かつ有望な措置を、すでに講じている。2012年のEITIへの関与、外国投資法の成立、未加工木材の輸出禁止の決定はいずれも、天然資源の富の保護に向けた著しい前進を示している。
天然資源分野における進展の速度と深さは、ミャンマーの政治移行と平和構築への長い道のりに影響を及ぼすだろう。これらの富は、ミャンマーの開発と繁栄に大きな潜在力を秘めている。対話と協力を通じて、それらは平和、安定、繁栄のために活用されうる。
執筆者：デービッド・ハーランドは、スイスの人道対話センター（Humanitarian Dialogue Centre）の事務局長であり、世界経済フォーラムの 紛争予防に関するグローバル・アジェンダ評議会（Global Agenda Council on Conflict Prevention of the World Economic Forum）
画像：ミャンマーの銅山で働く作業員 REUTERS/Soe Zeya Tun
