支持者にとって、10か国からなる東南アジア諸国連合（ASEAN）は、開発途上地域で最も持続的かつ成功している地域連合の一つです。語り継がれているところによれば、1967年の設立以来、この枠組みは、加盟国間の経済成長と社会的結束を促進・推進する効果的な機関へと発展してきました。同時に、合意と協力に基づく国際関係のアジア的なあり方を打ち出してもきました。
一方、批判者にとって、ASEANは実効性のない事務局に足を引っ張られ、加盟国間の対立する利害によって弱体化している、弱く効果のない組織です。これは、1997年のアジア通貨危機への対応や、南シナ海における継続的な領有権紛争への取り組みに表れています。批判者によれば、いわゆるASEAN流とは、やきもきするばかりで決断力に欠けることの言い換えにすぎません。
このような論争の的となっている評価（弱い／強い、効果がない／効果がある）は、年末に、この48年の歴史を持つ組織が、大々的に喧伝されているASEAN経済共同体（AEC）を発足させる予定であることで試されることになります。AECは、ASEANにとっての「EUの瞬間」として位置づけられており、加盟国が経済統合に向けて動き、域内総生産（GDP）が合計2.4兆ドルとなる共通市場を創出するものです。当然ながら、ビジネス界は、関税が引き下げられ、国境を越えた物品、サービス、投資の移動がより自由になる域内市場を熱心に待ち望んでいます。したがって、AECの実現はASEANにとって集大成となる成果であり、批判者を最終的に黙らせうる、成熟の証となるでしょう。
12月31日の期限まで4か月となった今、ASEANは単一市場という目標の達成にどの程度近づいているでしょうか。最近マレーシアのクアラルンプールで開催された2015年東南アジア・サミットでは、この問題が最大の議題でした。アジア開発銀行の東アジア、東南アジア、太平洋担当副総裁であるスティーブン・グロフ氏は、2011年10月からこの職を務めており、AECの推進者として、さらなる地域統合は経済成長を押し上げ、ASEANの6億人超の市民の生活水準を向上させると主張してきました。Knowledge@Whartonは、サミットの休憩中にグロフ氏に話を聞きました。
Knowledge@Wharton： サミットのパネルでは、AECが実現するかどうかについて懐疑的な意見もありましたが、どのように受け止めましたか？
スティーブン・グロフ： 2015年を、AECのゴールラインと見るか、それとも節目と見るかによります。ゴールラインと見るのであれば、確かに多くの人が懐疑的になったり、失望したりするでしょう。今年12月までにAECを完全に実施するために設定された目標には到達しないからです。実現することはまずないでしょう。
一方で、節目と見るのであれば、つまり、立ち止まって進捗を評価する時期と捉えるのであれば、大きな歴史の流れの中で見ると、多くの進展がありました。この地域がこの50年間でどれほど歩みを進めてきたかを見ると、非常に目覚ましいものがあります。50年前、この地域の国々は外交関係すらなく、中にはほぼ戦争状態にあった国同士もありました。それが今日では、域内でビザなし渡航が可能になり、域内の物品貿易はほぼ無関税となり、域内の良好な外交関係も築かれています。概して、着実な進展があったと言えます。しかし、まだやるべきことは多く、物語はまだ完結していません。
Knowledge@Wharton： ASEANの足かせになっているものは何でしょうか？
グロフ： 過去8年間を振り返ると、世界的な金融・経済危機やユーロ圏における不透明感が続いてきました。これらすべてにより、域内の政治家やテクノクラートは、AECやより広くASEANで何を達成しようとしているのかを、立ち止まって考える十分な理由を得ています。
欧州の取り組みとASEANを直接比較することはできません。ここで議論しているのは、財政同盟や疑似的な政治同盟ではないからです。しかしそれでも、欧州で起きたことから教訓を確実に引き出し、ASEANを前進させるための計画にそれを組み込まなければなりません。慎重に一歩ずつ進めるべき十分な理由です。
Knowledge@Wharton： かつては、EUをASEANのモデルとして提唱する論考が多く書かれました。今日でもそれは当てはまるでしょうか？
グロフ： 簡潔に言えば、いいえです。[EU]はASEANにとって良いモデルではありません。その理由の一部は、欧州の方がASEANよりもはるかに文化的な連続性があるからです。二つ目に、地理的に見ると、欧州は単一の大陸であるため、地理の大部分が海であるような地域とは異なり、単一の大陸内では貿易の機能が大きく異なるでしょう……。したがって、これは適切なモデルではなく、欧州で見られるのと同じ水準の統合を目指すことは、ASEAN諸国の目標とすべきでもありません。
Knowledge@Wharton：カンボジア国立銀行総裁のチア・セレイ氏は、ASEANで最も小規模な経済の一つであるカンボジアが、シンガポールのようなより大きな経済国と同程度の恩恵を受けられるのかという疑問を呈しました。同氏は、10か国の異なる国と経済の規模や範囲に言及しています。関税を引き下げ、物品・サービス、そして労働力の移動も自由にする際、ASEAN全加盟国が等しく恩恵を受けられるようにするには、どうすればよいでしょうか。全員が等しく恩恵を受けられるようにするには、どうすればよいでしょうか。
グロフ： まず、目標は全員が等しく恩恵を受けることであってはなりません。それは達成不可能な目標だからです。このような統合によって被害を受けたり不利な立場に置かれたりする人々が、きちんと支えられるようにする必要があります。また、悪影響を受ける分野や地域社会を支える政策やプログラムが整っている必要があります。
私たちの調査によれば、長期的にはASEAN全加盟国がこの変化から恩恵を受けるとみられます。実際、カンボジア、ミャンマー、ベトナムは、GDP比で見ると、大規模な経済国よりも統合による恩恵が大きいでしょう。しかし同時に、分野別に見ると、悪影響は各国経済内の分野にまたがって生じており、特に生産性の低い分野が顕著です。その典型例が農業です。これら多くの国々では、農業は物品・サービスの自由な移動によって悪影響を受けるでしょう。効率的で効果的な農業システムを既に備えている国々が、生産性の低い国々に対して優位に立つからです。そのため、農業の生産性向上を促すプログラムと、職を失う人々に経済の他分野へ移るためのスキルを提供する研修プログラムの両方を整える必要があります……。これは一週間や二週間、あるいは一か月や一年で実現するものではなく、長期的な取り組みです。
Knowledge@Wharton： そして、まさにそこに問題があります。政治家や政府は在任期間が短いのですから……
グロフ： だからこそ、ASEAN事務局を強化する必要があると主張しているのです。この点で常に影響力を持ち、課題を理解し、国のさまざまな分野や地域を代弁して、政治家がこれらの課題に注意を払うよう働きかけられる事務局が求められます。
Knowledge@Wharton：ASEAN事務局には現在どのような問題がありますか？
グロフ： 実のところ、事務局は非常に資源が不足しています。ASEANは、すべての加盟国が事務局の運営を維持するために同額の分担金を支払うという原則に基づいて運営されています。非常に貧しい国と豊かな国が並ぶ場合には課題が生じます。非常に貧しい国はあまり多くを支払えず、豊かな国はより多く支払えますが、全員が同額を支払うべきだとすると、分担金の水準が引き下げられる圧力がかかります。そこでまず、事務局を支える資金の徴収を均等割の考え方ではなく、GDPに比例した分担金に基づく仕組みを検討する必要があります。これが事務局が抱える課題の一つです。事務局は、本来であれば可能なほど効果的に機能するための資金を、単に持っていないのです。
次に、事務局に対してより多くの資源を提供するだけでなく、事務局職員に給与と福利厚生を提供し、最も優秀で資格のある人材を引き付けられるようにする必要があります。ASEAN事務局には、優秀で誠実に働く人材が確かにいます。そうではないと示唆するつもりはありません。しかし、より良い福利厚生と給与を提供すれば、さらに優秀な人材を集め、より長期間事務局に留まってくれる人材を確保できるでしょう。
もう一つの課題は、現在、事務局長がアルファベット順でASEAN加盟国の間を持ち回りになっていることです。この仕組みを変えることを検討すべきです。一つの国が事務局長のポストを永久に占めることがないようにする必要がありますが、最も優秀で最も適任な事務局長を確保するために、競争の仕組みを取り入れることを検討する価値はあります。
Knowledge@Wharton：参考にできるモデルはありますか？
グロフ： もちろんです。任命に関しては、私が数年間勤務した経済協力開発機構（OECD）を見ると参考になると思います。OECD事務総長のポストは、いずれか一国が独占しているわけではなく、事務総長の選任には競争の要素が含まれています。
Knowledge@Wharton：パネルの一人が、ASEANには草の根の支持が欠けており、外交官主導の取り組みだと指摘しました。それは公正な批判でしょうか？
グロフ： まず、東南アジア諸国の間でASEANへの認知度は高くありません。これが、ここまで議論してきた問題の一部です。ASEANの存在感を高める役割を担うべき事務局に、そのような活動を行うための資源が十分にありません。そのため、再び言えば、認知や情報発信の問題の一部は、事務局をさらに強化し、その機能を果たせるようにすることで解決できます。
もう一つの側面は、各国内の問題です。これは単なる外交上の取り組みにとどまらず、各国自身がこの種の統合の利益を自国民に伝える、より強い役割を果たす段階へ移ることを意味します。例として、国家シングル・ウィンドウの導入を考えてみましょう。AECの魅力の一つはASEANシングル・ウィンドウであり、各国はそれぞれ自国の「シングル・ウィンドウ」を開発しなければなりません。その狙いは、企業の設立、輸入許可の取得、そのほか企業に関連するさまざまな手続きを容易かつ合理的にし、さまざまな規制をすべて一か所で満たせるようにすることです。
これらの「シングル・ウィンドウ」は、フィリピン、シンガポール、マレーシア、タイ、インドネシアなど、多くのASEAN諸国で整備されています。しかし、そのうちどれだけが十分に周知されているでしょうか。企業はこのことを認識しているでしょうか。「窓口」が利用可能であることを知ってもらうために、各国内でどれほど内部的な広報が行われているでしょうか。各国内では、そうした周知活動をもう少し行う必要があります。それは、最終的なASEANシングル・ウィンドウへの足掛かりとなるものです。そこでは、一か所で手続きを済ませ、輸入許可やビジネスライセンスを一か所で取得し、すべてのASEAN諸国内、そしてASEAN諸国をまたいで事業を行えるようになります。
Knowledge@Wharton： 私たちは一般市民とASEANとの関わりについて話していますが、焦点は貿易や企業手続きの合理化に大きく置かれています。ASEANには政治的な物語が欠けているのでしょうか？
グロフ： 政治的な物語は常に難しいものです。合理的な面は経済によって推進されなければなりません。……AECを実施しない場合のASEANのベースラインのシナリオでは、今後5～10年にわたり、これらの国々の経済成長率は年率約5%と見込まれます。AECが実施されれば、その成長率を7%まで引き上げることができ、これはかなり大幅な経済成長の増加です。国際労働機関（ILO）は、2025年までに1,400万人の追加雇用が創出されると試算しています。
そのため、この事業を通じて実現できる経済的なメリットは非常に大きく、ASEANのマーケティングは、政治的な要素ではなく、経済的な要素を中心に据えるべきだと考えます。加盟国は政治的にも文化的にも、さらには経済的にも多様であるため、欧州のような説得力のある物語を作ることは困難です。ですから、ここでは経済的な物語でなければなりません。また、ご指摘のとおり、6億人の単一経済共同体は、中国やインドといった大きな地域の隣国と同等の立場に立つことにもなります。……
Knowledge@Wharton：経済にのみ焦点を当てるのであれば、人権侵害や気候変動といった非経済的問題について、ASEANの立場をどのように主張するのでしょうか？
グロフ： それらが相互に排他的であるとは言いません。私が言いたいのは、AECの達成を推進する中核的な物語は、結局のところ経済的な議論になるということです。しかし、気候変動や人権といった問題が二次的であるべきだということではありません。実際、アジア全体が直面する大きな課題の一つは、所得の不平等や、教育、医療、その他のサービスへのアクセスにおける不平等です。
経済成長は、この地域で平等を生み出す役割を果たすでしょう。成長なくして平等は実現しません。しかし、成長を考える際には、成長の結果として不平等が拡大しないように、社会保護プログラムや環境問題にも注意を払う必要があります。平等と包摂には強い政治的な論拠があります。それらがなければ、国の社会的な結束が引き裂かれてしまうからです。ですから、これらはすべて相互に関連しており、単なる経済的な議論ではないのです。
中小企業を巻き込むために単純な物語を語ろうとすれば、それは人権や気候変動についての話ではなく、成長と機会についての話になるでしょう。しかし、政治家や技術官僚として、私たちはこのプロセスをどう管理するかを考え、気候変動の問題を悪化させず、不平等や包摂の問題も悪化させないようにする必要があります。
以下は、 Knowledge@Wharton（ペンシルベニア大学ウォートン・スクールのオンライン調査・ビジネス分析誌）の許可を得て転載したものです。”掲載は世界経済フォーラムによる見解への支持を意味するものではありません。Agendaの最新情報を追うには、 週刊ニュースレターにご登録ください。 著者：スティーブン・グロフは、アジア開発銀行で東アジア、東南アジア、太平洋担当の副総裁を務めています。
画像：2007年2月14日、シンガポールの中心業務地区の建物の前を歩く男性。REUTERS/Nicky Loh
