欧州委員会と欧州理事会は譲歩した。財政ルール違反を理由にフランスとイタリアを譴責するのは、リスクが大きすぎた。面目を保つ措置により、フランスとイタリアは今や、ユーロ圏が重視する財政ルールを破ることになる。
ユーロ圏の文脈では体裁が悪いものの、これは経済的には望ましい結果だ。脆弱な経済に、さらに厳しい緊縮財政を強いることは破壊的である。もちろん、フランスとイタリアは税収と歳出のバランスをもっと適切に管理できたかもしれない。しかし、それらを集団的なプロセスを通じて微調整するのはばかげている。
経済的な良識が小さな勝利を収めたとはいえ、喜ぶにはまだ早い。実際、フランスとイタリアとの最終合意には過度な緊縮財政が盛り込まれる可能性も十分ある。議論が経済的な考慮ではなく数値目標に焦点を当ててきたため、私たちにはそれを判断する確かな方法がない。残念ながら、緊縮財政をめぐる経済神話は今も生き続けている。
ハンス＝ヴェルナー・ジンが、緊縮財政の緩和は新たな債務を 膨らませる許可証だと主張するとき、彼は実証的証拠を頑なに無視する多くの人々を代弁している。証拠は圧倒的に明白だ。ひたすら緊縮財政を追求した結果、成長は停滞した。その結果、債務の対GDP比は急速に上昇し、最も深刻な打撃を受けた加盟国では債務増加とデフレの循環が始まった（Mazzolini and Mody, 2014）。それでもなお、ルールは守られなければならないという思い込みが残っている。
慎重ながらも楽観できる理由は、フランスとイタリアの反発が、他国による新たな異議申し立てを促す可能性があることだ。そうした勢いが生まれれば、ルールは政治的な正当性を失い、やがて形骸化するだろう。確かに、こうした楽観は時期尚早だ。ドイツとフランスは2003年にルールを無視し、その信頼性を損なった。しかし、ルールは消え去るどころか、まさに最悪のタイミングで再び支配力を強めた。危機のさなか、苦境にある経済が財政刺激策という酸素を必要としていた時だった。
財政ルールが再び力を強めた背景には、ドイツの利害が中心的な役割を果たした。ドイツは、欧州の覇権国としての役割を 享受している が、その特権のために費用を負担する気はない。こうして危機は、ユーロ圏の構築における中心的なジレンマを表面化させた。
ドイツは「他者の過ち」のために支払うつもりがない。
しかし、ソブリン債務の再編という選択肢は排除されている。
そのため、債務返済の負担を軽減するどころか増大させるにもかかわらず、際限のない緊縮財政が必要だという点で、誰もが一致している。
明確にしておこう。ドイツが支払いを拒む姿勢は、1992年のマーストリヒトでの合意の一部であり、リスボン条約でも変わっていない。今になってドイツはもっと貢献すべきだと気をもむ人々は、十分承知のうえでこの取り決めに加わったことを忘れてはならない。おそらく、必要になればドイツも良識的な判断をするだろうという期待があったのだろう。しかし、その期待にはドイツの納税者の見解も、新世代のドイツ指導者が納税者を説得できるかどうかも織り込まれていなかった。時がたつにつれ、ドイツの納税者が従う可能性は低くなっている。
このため、ユーロ債のような構想に対するドイツの断固たる反対は、誰にとっても驚くことではない。実際、ギリシャへの公的融資が大部分免除されると分かっている今、欧州安定メカニズム（ESM）を検討しなければならないとすれば、ドイツ当局は支援にそれほど前向きでない可能性がある。さらに深刻なのは、欧州司法裁判所（ECJ）が、リスボン条約の下で 違法と判断する可能性だ。ECJの判決は融資の返済を求めており、返済されなければ、いわゆる救済禁止条項である第125条に違反する。
第125条は、ユーロ圏の主権国家に対する無謀な融資のコストを民間債権者が負担するという考えを示唆し、さらには促してさえいた。しかし危機が始まるとすぐ、その後に生じる混乱は壊滅的なコストを伴うという理由で、この選択肢は排除された。一時的な混乱はあったものの、債務再編による浄化効果が債務者と債権者の双方に利益をもたらすという歴史的証拠があるにもかかわらず、この通説は根強く残っている（Mody, 2013a）。この証拠を否定したことの弊害は、最終的にギリシャ債務が再編された際に明らかになった。ソブリン債務を専門とする弁護士リー・ブッフハイトは、次のように 述べた。「ギリシャ、その債権者、そして公的部門の支援者に途方もない犠牲を強いて不可欠な債務再編を遅らせたことを、今になって彼らが認めるとは考えにくい……」
こうして危機への対応は、金融セーフティーネットの寄せ集め（条約に反する可能性がある）、債務再編を行わないという前提（条約が促しているもの）、そして逆効果をもたらす緊縮財政ルールをめぐる異例の政治的妥協となった。
この結果が異例だったのは、ユーロ圏の財政ルールが経済面でも政治面でも欠陥を抱え、潜在的に有害であることが、以前から知られていたためだ。
アイケングリーン（2003）が率直に指摘したように、財政ルールにはそもそも経済的根拠がなかった。直近のノーベル経済学賞受賞者であるジャン・ティロールも、2012年に同様に痛烈な批判を展開した。
ルールの政治的な変遷に関する現代の論評は限られている。ドイツに起源を持つこのルールは、1989年のドロール委員会報告書で定められ、1992年のマーストリヒト条約に至る審議で再確認された。しかし興味深いことに、ドロールの伝記作家チャールズ・グラントによると、ドロール自身はこのルールに不満を抱いていた。マーストリヒト条約締結前の数か月について、次のように記されている（Grant, 1994, pp. 183-184）。
「ドイツ側は『過剰な財政赤字』を抱える国への制裁を主張し続けた。財政政策の中央集権化に反対したのは、ドロールと［ノーマン］ラモント［英国財務大臣］という奇妙な連携だけだった。ドロールは、ECの制裁は補完性原理に反し、不要だと主張した。……ラモントは、放漫な政府に対して市場がより高い金利を要求することで規律を課すと論じた。」
しかし、その争いは何の成果も生まなかった。条約調印に向けたマーストリヒト首脳会議の2か月前、1991年10月にドロールとラモントは「敗北を認めた」。ドロールは、切望していた通貨同盟の実現にあと一歩まで迫っていたため、不可欠な妥協を受け入れる覚悟があった。
それ以降の経緯はよく知られている。欧州委員会委員長として、ロマーノ・プローディは、1997年に安定成長協定として改定されたこのルールを「愚か」だと評した。しかし、このルールは、同じく愚かな考えとともに残った。すなわち、経済的苦境にある国を制裁によって支援すべきだという考えだが、これまで一度も実行されたことはない。
そのため、危機の発生後、より「科学的」なアプローチを模索する動きは、一筋の希望をもたらした。予算赤字をGDPの3％以下に抑える要件を重視せず、代わりに「構造的財政赤字」を目標とすることが意図された。構造的財政赤字のほうが適切なのは、景気後退時の一時的な歳入減と社会保障支出の増加による赤字を除外し、より恒常的な基礎的赤字を捉えるためだ。
しかし、この「科学的」アプローチには、当初から困難がつきまとっていた。単純な事実として、景気後退の深さを測り、それを経済の潜在産出量のより持続的な低下から切り分けるのは、科学ではなく技術である。妥当と思われる手法を用いても、推計値はまったく異なる。たとえば、ノースウェスタン大学のロバート・ゴードンは、潜在産出量を推計するための「驚くほど単純な」新手法を提案し、それにより米議会予算局の推計は「楽観的すぎる」と結論づけている。このため、私は1年前に次のように記した（Mody, 2013b, p. 18）。
「[…] SGPのGDP比3％という予算赤字目標から、『構造的に』均衡した予算赤字へ移行することは、技術的には適切である。しかし、そのためには各国の潜在産出量を評価しなければならない。これは曖昧な概念であり、とりわけ経済的ストレスの時期にはそうである。加盟国代表から成る委員会が行う評価が政治化されるリスクは高い。その評価に基づく措置も、裁量に委ねられたままである。」
それ以降の展開は、ほぼ予測どおりだった。各国の財政状況を評価するために設置されたさまざまなグループや委員会は、従来どおり手続きに逃げ込む一方、実質的な議論は政治の場で行われた。そのため、ルールの適用に一層の柔軟性を求めたイタリアのマッテオ・レンツィ首相の呼びかけには、ドイツのアンゲラ・メルケル首相が予想どおり反論した。メルケル首相はドイツ連邦議会で、ルールは 十分な柔軟性を認めていると述べた。「ドイツ政府は、安定成長協定がそのための優れた条件を備えていることに同意する。一方には明確な安全策と限度があり、もう一方には柔軟性を可能にする多くの手段がある。」さらに、効果的な言葉を添えた。「過去にそうしてきたように、その両方を活用しなければならない。」言い換えれば、「いったい何が問題なのか」と述べたのだ。財政刺激策の拡大を求めていると受け止められてきた演説を行っているドラギECB総裁でさえ、 慎重な姿勢を示している。
「[…] 私たちは、信頼のよりどころとなる財政ルールの枠組み、すなわち安定成長協定のもとで活動している。それを破ることは、かえって自らの目的を損なう。」
予想どおり、財政ルールから「投資」を除外すべきだという声も再び上がっている。これも経済的には理にかなうが、この考えが進展しない理由は容易に理解できる。10年以上前、ある論者は投資を「驚くほど融通の利く概念」と評した（Righter, 2002）。それでも著名な学者たちでさえ、この可能性に魅了された。ブランシャールとジャヴァッツィ（2004）は、SGPの枠組み内で投資を促す提案を示したが、皮肉を交えずに次のように記している（p. 9）。「そのようなルールでは、経常支出を公共投資として再定義する誘因に対処する必要があるが、それは容易ではないかもしれない。」
これらの指摘は、ルールの「柔軟性」や投資へのより強い誘因に反対する議論ではない。経済力や発展の軌道が大きく異なる主権国家の集まりに、中央からルールを適用することが政治的に実現困難だという議論である。必然的に例外が必要になるが、その結果、実際にはそうでない場合が多くても、一部の国が不正を行い、ただ乗りしているという印象が生まれる。政治的な議論は今後も損なわれ続けるだろう。
このため、フランスとイタリアがルールを時代遅れにする先頭に立っているという期待は、歓迎すべきものだ。ドロールの主張は正しかった。財政ルールの中央集権化は、経済的にも政治的にも理にかなわない。他の選択肢がすべて排除されたからといって、明白なコストがあるにもかかわらず中央集権的な財政ルールに固執するのは、重大な誤りである。
財政ルールの中央集権的な監視と執行が歴史のごみ箱に葬られれば、進むべき道は一つしかない。より秩序立った債務再編と、金融危機の伝播を防ぐためのECBの権限の断固たる行使を組み合わせることだ（Mody, 2013b参照）。この原則を今回の危機から引き継いだ問題に適用するには、かなりの臨機応変な対応が必要になる。それでも、将来に向けて論理的に一貫し、政治的に実現可能な唯一の制度である。他のあらゆるアプローチは、政治的・経済的な行き止まりにぶつかり続けるだろう。
新たな制度設計の中心には、より自動化された債務再編の仕組みが必要だ。この考えは、当時のドイツ連邦銀行総裁アクセル・ウェーバーと同僚たちが2011年に初めて提案した。ある国が欧州安定メカニズムに金融支援を申請するたびに、民間債権者はその国が発行したすべての債券の満期を自動的に延長するよう求められる。原則として、これは正しい考えだ。ソブリン債務再編における裁量をなくすからである。その裁量は必要な再編を先延ばしするために常に使われる。相反する証拠があるにもかかわらず、深刻な連鎖的混乱への恐れが持ち出されるためだ。正しい方向への重要な一歩ではあるが、ウェーバーらが提案した満期延長の発動条件は適切ではない。ESMのプログラムは「最後の手段」として、すなわちユーロ圏の金融安定が脅かされたときに始動することを意図しているため、その時点では危機は深刻になっている。また、プログラムの開始時期が不確かなままなので、その発動条件を価格に織り込むのは難しい。そこで私は、リスクスプレッドを発動条件とする自動再編案を 最近提示した 。
自動化された債務再編と、最後の貸し手としてのECBの機能との相乗関係は明らかだ。支払い不能に陥った主権国家の負担がECBから取り除かれれば、ドイツの裁判所の懸念は軽減される（Mody, 2014）。そうなれば、政治的な正当性と透明性を備えたECBのセーフティーネットへのコミットメントが可能になるはずだ。
この構想、すなわち財政政策の中央集権化を捨て、債務再編を政策枠組みに組み込み、政治的に正当な金融セーフティーネットを築くことに賛同する人々でさえ、実現は困難すぎると主張するかもしれない。ベルリン、ブリュッセル、フランクフルトは、慣れ親しんだやり方に固執し、パリ、ローマ、そしてその後に続く国々との妥協を選ぶ可能性がある。ルールの新たな常態によって、ささやかながら勝ち取るのが難しい例外がいくつか認められるかもしれない。それは残念な対応だ。中央集権的な財政政策に依存し続けるのは、明かりのある場所がいちばん探しやすいからという理由で、街灯の下で失くした車の鍵を探すようなものだ。
本記事は、 Bruegel
著者：アショカ・モディは、プリンストン大学ウッドロー・ウィルソン公共・国際問題大学院の国際経済政策客員教授であり、ブリュッセルを拠点とする経済シンクタンク、Bruegelの客員研究員でもある。
画像：2014年8月7日、欧州中央銀行（ECB）本部の隣に巨大なユーロのロゴが設置されている。REUTERS/Ralph Orlowski
