自然を活用した解決策は、植林などによって炭素貯留を増やすか、森林破壊を抑制するなどして温室効果ガスの排出を回避することで効果を発揮する。
セドン氏によると、年間約100億〜120億トンのCO2換算量（GtCO2e）を削減できる可能性があり、これはピーク時の温暖化を約0.3℃抑えるのに十分な量だ。
批判する人々は、自然を活用した解決策は気候変動に実質的に対処できず、環境と人間の双方に害を及ぼすことさえあると主張する。
近年、気候変動の緩和と適応に自然や自然生態系を活用することが、パリ協定の目標達成をめぐる議論の中心になってきた。
いわゆる「自然を活用した解決策」は、多くの国や企業が今後数十年でネットゼロを達成するための計画の要となっている。
自然を活用した解決策は、先月グラスゴーで開かれた国連COP26気候サミットでも、これまで以上に大きく取り上げられた。この言葉は、最終的にグラスゴー気候合意となった文書の草案に一時盛り込まれた。また、ボリス・ジョンソン英首相の「石炭、自動車、現金、木々」という決まり文句を受け、各国はサミットで森林破壊の食い止めを目指す、注目を集める公約をいくつか発表した。
しかし、こうした「自然を活用した解決策」には批判もある。自然を道具として捉えること自体が、その本来の価値を矮小化し、見えにくくすると主張する人もいる。また、この用語を拒み、曖昧さゆえに意図的な誤用を招きかねないと警告する人もいる。
この解説記事では、カーボン・ブリーフが「自然を活用した解決策」という用語の歴史、その有効性をめぐる議論、そして世界の気候交渉における現在の位置づけを検証する。
「自然を活用した解決策」という用語はどのように生まれたのか？
「自然を活用した解決策」という用語は、2008年に世界銀行が作ったもので、同年に国際自然保護連合（IUCN）も採用した。IUCNは自然を活用した解決策を次のように定義している。
「社会的課題に効果的かつ適応的に取り組み、人々の幸福と生物多様性の双方に恩恵をもたらすため、自然および改変された生態系を保護し、持続可能な形で管理し、再生する行動。健全な生態系がもたらす恩恵を基盤とし、気候変動、災害リスクの軽減、食料と水の安全保障、健康といった主要課題に取り組み、経済発展に不可欠なものである。」
この用語は当初、主に気候変動への適応や生物多様性の保全を目的に自然と協働する方法を指していた。自然を活用した解決策を気候変動の緩和に利用する方向へ議論が移ったのは、「ごく最近」のことだと話すのは、オックスフォード大学の自然を活用した解決策イニシアチブ所長、ナタリー・セドン教授。同教授は、自然を活用した解決策イニシアチブの所長を務め、オックスフォード大学に所属する。
別の用語として提案されているのが「自然由来の気候変動対策」だが、こちらは主に自然保護がもたらす気候面の恩恵に焦点を当てている。
自然を活用した解決策は、植林などによって炭素貯留を増やすか、森林破壊を抑制するなどして温室効果ガスの排出を回避することで効果を発揮する。セドン氏らは、こうした解決策を大きく3つのカテゴリーに分けることが多い。
生態系の保全
生態系の再生
土地管理手法の改善
生態系の保全、すなわち保護は、土壌、森林、海洋からの炭素損失を食い止めることを目指す。例として、熱帯雨林の森林破壊を止めることや、保護区を新設・拡大することが挙げられる。
生態系の再生には、すでに劣化した生物群系の回復が含まれる。たとえば、泥炭地の水位を回復させたり、沿岸生態系を再生したりする取り組みで、これには海草藻場やマングローブの再生が含まれる。このカテゴリーには、大規模な植林や人工湿地の造成など、まったく新しい生態系の構築に依拠する解決策も含まれる。
土地管理手法の改善には、工業型農業から、より持続可能な方法への転換が含まれる。たとえば、アグロエコロジーやアグロフォレストリーの導入、被覆作物による土壌炭素量の増加、土地に施す化学肥料を減らして土壌の健全性を高めることなどだ。
自然を活用した解決策は、土地に炭素を吸収させたり貯留させたりする方法であることが多いが、海洋も重要な役割を果たしうるとの認識が高まっていると、セドン氏は付け加える。同氏はカーボン・ブリーフに次のように語った。
「海洋で起きること、沿岸で起きることは、気候変動という文脈で極めて重要です。ですから、そこを見落としてはなりません。」
自然を活用した解決策で、どれだけのCO2を削減できるのか？
研究者は統合評価モデルを用いて、自然を活用した解決策の「緩和ポテンシャル」がどれほどかを推定できる。
複数の 研究は、その数値を年間約100億〜120億トンのCO2換算量（GtCO2e）としている。セドン氏によると、これはピーク時の温暖化を約0.3℃抑えるのに十分な量だ。
ただし、推定値には幅がある。2017年に米国科学アカデミー紀要に掲載された研究は、自然を活用した解決策の「排出削減ポテンシャル」を年間238億トンのCO2換算量とした。ただし、このポテンシャルのうち費用対効果が高いのは年間113億トンのCO2換算量に限られると指摘している。
最近発表されたIUCNと国連環境計画の報告書（PDF）は、自然を活用した解決策の緩和ポテンシャルに関する主要な研究をまとめている。報告書から抜粋した下の表によると、2030年までに陸上生態系全体で、自然を活用した解決策により年間少なくとも50億トンのCO2換算量、最大117億トンのCO2換算量を除去できる可能性がある。報告書によれば、2050年までには年間100億〜180億トンのCO2換算量となる可能性がある。
しかし、研究ごとの推定値には幅があり、手法も異なるため、直接比較するのは難しい。そのため、個別に算出された各介入策のポテンシャルを常に単純に合算できるわけではない。解決策同士が土地やその他の資源を奪い合う可能性があるからだ。
実際の数値がどうであれ、排出されるCO2の量と、自然を活用した解決策が吸収できるCO2の量との間には大きな隔たりが残る。排出量は、化石燃料の燃焼と土地利用の変化により年間約400億トンのCO2に上る。「かなりの量ではありますが、必要な対策の量には遠く及びません」とセドン氏は話す。
最近発表されたネイチャー誌の論評で、セドン氏は共著者らとともに、3つの解決策カテゴリーそれぞれの緩和ポテンシャルを分析した。推定総量である100億トンのCO2換算量のうち、劣化した生態系の再生によるものは、「新規植林」、つまり植樹を含めても、ポテンシャルの20%にすぎない。既存の生態系の保護と持続可能な土地管理が、それぞれ40%を占める。セドン氏はカーボン・ブリーフにこう語った。
「植樹に焦点を当てると、まず何よりも、残された生態系を守るという最優先の必要性から目をそらしかねません。」
2019年、気候変動に関する政府間パネル（IPCC）は、第6次評価サイクルの一環として、気候変動と土地に関する特別報告書を発表した。SRCCLとして知られるこの報告書は、農業、林業、土地利用の変化が、人為起源の温室効果ガス純排出量全体のほぼ4分の1を占めると推定している。
SRCCLは、気候変動への適応と緩和、持続可能な開発に寄与する、すでに実施されている土地関連の対策を評価した。その結果、「持続可能な食料生産、森林管理の改善と持続可能性の向上、土壌有機炭素管理、生態系の保全と土地の再生、森林破壊と劣化の抑制、食料の損失と廃棄の削減」が、これらすべての課題に最もよく対処する選択肢だとした。ただし、これらには「生物物理学的、社会経済的、その他の実現条件を統合する必要がある」と指摘している。
報告書は、さまざまな緩和戦略と、それぞれの土地管理策による削減量の推定値も列挙している。土地利用による排出削減のポテンシャルが最も大きい対策は、森林破壊と森林劣化の抑制（年間0.4〜5.8GtCO2e）、植物性食品中心の食事への移行（年間0.7〜8.0GtCO2e）、そして食料および農業廃棄物の削減（年間0.8〜4.5GtCO2e）だという。
一方、CO2除去のポテンシャルが最も大きい解決策は、新規植林（年間0.5〜10.1GtCO2e）、農地や草地における土壌炭素の隔離（年間0.4〜8.6GtCO2e）、そしてバイオエネルギーと炭素回収・貯留の組み合わせ（BECCS、年間0.4〜11.3GtCO2e）だと報告書は述べている。
カーボン・ブリーフは以前、さまざまな自然由来の気候変動対策を分析し、BECCSの必要性を抑えつつ、1.5℃未満に抑える道筋で求められる排出削減のかなりの部分を担える可能性があると明らかにした。今後数十年間に排出削減を加速させれば、とりわけ効果が見込まれる。
SRCCLが特に注意を促しているのは、こうした解決策の一部が土地需要を増やし、「適応、砂漠化、土地劣化、食料安全保障に悪影響をもたらす副作用」につながりかねないことだ。
しかし、耕作地や放牧地の管理改善、森林管理の改善と持続可能性の向上、土壌有機炭素量の増加といった解決策には、土地利用の転換を必要としない。炭素含有量の高い自然生態系を保全・再生し、生物多様性を守ることで、土地をめぐる競合を減らしながら持続可能な開発に貢献できる。また、適切に実施すれば、貧困を減らしつつ生態系の機能を高めることもできる。
IPCC報告書によると、時間の面では、泥炭地、湿地、放牧地、マングローブ、森林など、炭素含有量の高い生態系の保全が最も早く成果をもたらす。一方、新規植林、再植林と生態系の再生、アグロフォレストリー、劣化した土壌の回復には、効果が現れるまで数十年かかることがある。
新規植林、アグロフォレストリー、伐採木材への貯留を通じた土壌や植生への炭素隔離も、永続するものではない。樹木は成熟して炭素吸収量がピークに達し、土壌炭素は飽和することがある。気候変動によって植生がそれ以上炭素を吸収する能力が低下する可能性もあり、森林全体が気候変動に起因する山火事で焼失することもある。
一方、泥炭地は何世紀にもわたって炭素を隔離し続けることができる。しかし、こうした自然の炭素貯留源はいずれも、将来の人間活動や気候変動に起因する異常気象の影響を免れない。たとえば、熱帯林は将来、炭素の排出源となる危険性があることが研究で示されている。特に、温暖化が2℃を超えた場合だ。
自然を活用した解決策は、気候変動への適応にどう役立つのか？
「自然を活用した解決策」という概念の支持者にとって、この用語は、化石燃料の排出やエネルギーの選択を中心とする議論に偏りがちだった緩和策・適応策の議論に、「自然」と生物多様性を再び取り戻すものだ。
支持者らは、自然の景観が数十年から数世紀にわたって大気中の炭素を貯留するとともに、人々が気候変動の影響に耐える助けにもなると指摘する。
近年、自然を活用した解決策をめぐる政治的な注目は、気候変動の緩和策としての利用に集中してきたが、適応策としての自然を活用した解決策も極めて重要だと話すのは、国際環境開発研究所の上級研究員、シャオティン・ホウ＝ジョーンズ氏。同氏は、国際環境開発研究所の上級研究員を務めており、カーボン・ブリーフにこう語った。
「健全で豊かな自然がもたらす生態系サービスは、気候変動の影響に対する私たちのレジリエンスにとって、まさに根本的なものです。そして自然の劣化が気候変動によってさらに進むと……世界の脆弱性が高い地域の多くで見られる悪循環が生まれます。」
さらにホウ＝ジョーンズ氏は、緩和策が有効であるためには、気候レジリエンスを考慮する必要があると述べる。たとえば、山火事が起きやすい地域に植樹しても、翌年に燃えてしまえば、その炭素はすべて大気中に戻ることになる。
緩和と適応の両方に同時に取り組む自然を活用した解決策もある。マングローブは大量の炭素を貯留する一方、高潮に対する防波堤の役割も果たす。都市の樹木は大気中からCO2を吸収すると同時に、日陰を作り、気温を下げる効果ももたらす。
セドン氏と同僚がグローバル・チェンジ・バイオロジー誌に発表した研究は、気候変動の緩和に焦点を当てた自然を活用した解決策の有効性を分析し、地図に示した。
その結果、手つかず、または半自然の生態系を活用する解決策の大半は「気候変動による悪影響を和らげる」ことが分かった。一方、新規植林計画など、まったく新しい生態系を作る解決策では、土地や水の利用可能性といったトレードオフを考慮する必要があった。
世界南部は気候変動の影響をより深刻に受けているにもかかわらず、適応に向けた自然を活用した解決策、すなわち「介入」の研究文献には、世界北部で実施された事例に偏りがあることが分かった。学術文献で特定された介入策のほぼ80%は世界北部で行われており、世界南部の低・中所得国で実施されたものはわずか15%だった。
しかし、正式な研究文献に偏りがある一方で、世界南部には適応に向けて自然と協働することについて「膨大な知見」があるとセドン氏は言う。さらに、次のように付け加えた。
「実際、生態系との協働の仕方について深い理解の大半は、気候の変動や自然災害に非常に長い間対処してきた地域社会から生まれていると思います。たとえば、気候変動の最前線にいるバングラデシュの地域社会です。」
気候変動と生物多様性の損失には共通する根本原因が多くあるため、炭素を貯留し、在来種の生息地ともなる生態系を保全するなど、双方に同時に対処できる解決策もある。
ホウ＝ジョーンズ氏はカーボン・ブリーフにこう語った。
「不平等、自然、気候変動という、現場で目にする3つの課題は互いに悪化させ合っています。この3つを簡単に切り分けられる場所などありません……どのような自然を活用した解決策を機能させるにも、この3つの課題に一体として取り組む必要があります。」
しかし、自然を活用した解決策の緩和と適応における有効性には差がある。近年、新規植林は大きな注目を集めてきたが、複数の研究によると、大規模な植樹計画は樹木被覆、生物多様性、人々の暮らしを改善する効果に乏しい。
セドン氏は、植樹を含むいかなる自然を活用した解決策も、気候変動を解決する「万能薬」ではないと明言する。同氏はカーボン・ブリーフにこう語った。
「最優先すべきなのは、化石燃料を地中にとどめることです。排出量の多い産業や国が、木を十分に育てれば排出量を相殺できるかのように示唆しているのは、非常に憂慮すべきことです。それは不可能です。」
（さまざまな自然を活用した解決策が持つネガティブ・エミッションの可能性については、カーボン・ブリーフの解説記事をご覧ください。）
「自然を活用した解決策」という用語を批判する人がいるのはなぜか？
「自然を活用した解決策」という用語は、それ自体、誰もが歓迎しているわけではない。批判する人々には、研究者、環境活動家、非政府組織、市民社会団体などが含まれる。彼らは、自然を活用した解決策は気候変動に実質的に対処できず、環境と人間の双方に害を及ぼすことさえあると主張する。
批判する人々によると、問題の一つは、「自然を活用した解決策」という用語が曖昧に定義された 包括的な用語であり、「自然」とは何か、どの解決策が自然に即したものなのかが明確でないことだ。
自然を基盤とする解決策はすべて、複雑な社会生態システムに何らかの介入を伴うが、介入の程度や用いる、あるいは採用する管理手法はそれぞれ異なる。
どの程度の技術的介入や人間による管理があれば、解決策を自然を基盤とする解決策に分類できるのかは明確でないと、テレサ・アンダーソン非政府組織アクションエイド・インターナショナルの気候政策コーディネーターは述べる。彼女はCarbon Briefに次のように語った。
「今では、どんなごみでも自然を基盤とするものとして売り込めます。この言葉は、植林地、工業型農業、土地の収奪、カーボンオフセット、生物多様性オフセットにも当てはめられます。あまりに曖昧な言葉なので、木を切り倒して枝を削り、棒にして月に向かって振り、『自然を基盤とする解決策』と呼ぶことだってできそうです。」
もう一つの批判は、「解決策」という言葉を強調することが、「生態系サービス」という言葉と同様に、自然は人間に役立つ場合にのみ価値があり、それ自体のために価値があるわけではないという含意を持つ点だ。この点はCOP26でボリビア代表団が強く主張した。
自然を基盤とする解決策の定義が曖昧なため、意図的か否かを問わず誤用される危険もあるとアンダーソンは述べる。この考え方は、構造的な変革にほとんど関心のない主体に取り込まれてきたと、彼女はCarbon Briefに語った。
「この言葉が初めて登場したとき、私たちの中には、自然を基盤とする解決策が、生物多様性の保護を重要な気候戦略の中心に据えるうえで、本当に役立つ言葉になると大きな期待を寄せていた人もいました。」
しかし彼女によれば、「明確な定義や原則がない」ため、この言葉は、気候や生物多様性に実際の恩恵をもたらすかどうか定かでない、さまざまな行動に適用されるようになった。
アンダーソンはさらに、この言葉は今や「ほぼ普遍的にカーボンオフセットと同義」になっていると付け加える。彼女はこう述べる。
「これらの［ネットゼロ公約］の大半には、『大規模な』マイナス排出の要素があります。つまり、汚染を引き起こした後に、どこかの誰かが大気中から炭素を吸収してくれるという前提です……自然を基盤とする解決策を最も声高に支持するのは、汚染者であることが増えています。彼らはそれを、自分たちの汚染に対する解決策と捉えているからです。」
アンダーソンは続けて、こうした公約に盛り込まれた自然によるマイナス排出の貢献は、土地利用や土地の利用可能性について、まったく非現実的な想定に基づく場合があると述べる。その結果、公約を掲げた者たちは土地の収奪に走り、先住民族の権利侵害につながるという。
アンダーソンによれば、植林地が計画されている地域社会は、気候変動を引き起こすことに「最も関与してこなかった人々」だ。また、こうした戦略を求めているのも彼らではないという。
自然を基盤とする解決策という言葉は、「自らのイメージを環境に配慮したものに見せるためにこの言葉を使う権力者たちが、そういう意味にしたいものを意味する」と、ドリーン・スタビンスキー教授は書いている。彼女は、米国のアトランティック・カレッジで地球環境政治学を教える教授であり、損失と損害の問題について途上国政府のグループに助言している。
最近の論考でスタビンスキーは、学者がいわゆる［自然を基盤とする解決策］を評価する基準を示す査読付き論文を長々と書く一方で、石油大手がその基準や尺度に沿わない新たな「自然を基盤とする解決策」を生み出すこともあり得ると述べている。彼女はCarbon Briefに次のように語った。
「この言葉は、オズの魔法使いのカーテンです。この言葉をめぐって争うことが、取り組むべき戦いではありません。カーテンの向こうには何があるのか。そして、自然を基盤とする解決策という言葉を使っているのは誰なのか。最大の脅威は、自然をオフセットとして扱うことです。オフセットとしての高い価値が、自然が存在する主な理由になってしまう。それが自然だからでも、本来の価値を持つからでも、人々の暮らしにとって価値があるからでもなく。」
石油大手のシェルは、たとえば自然を基盤とする解決策を次のように定義している。
「土地を保護、転換、または回復するプロジェクトです。これにより、自然が大気中のCO2排出をより多く吸収します。こうしたプロジェクトは、カーボンクレジットの販売、取引、売却につながる可能性があります。」
シェルによれば、こうした取り組みは「2050年、またはそれより早く、排出ネットゼロのエネルギー事業者になるという目標に大きく貢献し得る」ものであり、「当社が販売するエネルギー製品の炭素強度を下げるうえで役割を果たし得る」。
ホウ＝ジョーンズは、自然を基盤とする解決策について、「グリーンウォッシング」の手段としての利用や、議論から先住民族の声が排除されることなど、「非常に妥当で真摯な懸念」があることに同意する。
彼女は、ガイドラインを挙げる。IUCNが公表した、成功する自然を基盤とする解決策の設計に関するこのガイドラインでは、解決策への参加は「性別、年齢、社会的地位を問わず相互尊重と平等に基づくものとし、先住民族が自由意思による、事前の、十分な情報に基づく同意を与える権利を尊重する」べきだとしている。
解決策全般を表す特定の用語に「こだわる」のではなく、自然を基盤とする解決策を一つ一つ批判的に評価すべきだと、ホウ＝ジョーンズは述べる。彼女はこう説明する。
「何と呼ぶにせよ、自然にとっても、人々にとっても、気候変動への対策としても有益であることを確かめたいのです……使う用語をめぐって議論するよりも、自然を基盤とする解決策がどのように実施されているかを人々に見てもらい、厳しく検証するよう強く勧めます。」
この言葉は、土地由来の炭素排出を削減するために必要なことを単純化しすぎ、人々や政治をその計算から除外してしまう危険もある。
フォレスト・フライシュマン教授は、ミネソタ大学の森林学の専門家で、炭素循環において自然が重要な役割を果たす一方、自然界に対する人間の損害が排出の大きな発生源だと指摘する。自然を基盤とする気候変動対策は、その実態に即して土地利用の変化と呼ぶべきだと彼は言う。Carbon Briefに次のように語った。
「自然を基盤とする解決策という言葉は適切ではありません。実際には人々に関わることであり、自然に関わることではないからです。誰が変化を起こしているのかを覆い隠します。『ああ、自然に任せておけばいい』という具合に。しかし、人間による土地利用が気候変動の原因なら、それを変えるには、人間と土地との関わり方を変えなければなりません。人々を中心に据えた気候変動対策が必要です。」
自然を基盤とする解決策は、国内および国際的な気候政策にどのように位置づけられているのか。
「自然を基盤とする解決策」という広い枠組みに含まれる取り組みは、多くの国の気候変動への適応策および緩和策において重要な役割を果たしている。
2020年に学術誌グローバル・サステナビリティに掲載された分析では、各国が国連気候変動枠組条約（UNFCCC）にパリ協定に基づいて提出した、最初の国が決定する貢献（NDC）、すなわち気候変動対策の公約168件における、自然を基盤とする解決策をめぐる表現を調査した。
著者らは、パリ協定の締約国のほぼ3分の2が、気候変動への適応・緩和計画に「自然を基盤とする解決策」を盛り込んでいることを明らかにした。168件のNDCのうち、77か国は適応と緩和の両方に「自然を基盤とする」取り組みを含め、27か国は適応のみ、27か国は緩和のみの取り組みを含めていた。
しかし論文は、「気候変動への適応に向けた［自然を基盤とする解決策］を実施するという各国の意向にはばらつきがあり……測定可能で、証拠に基づく取り組みや目標に結びつくことはまれだ」と指摘する。
国際的な気候関連文書のさまざまな箇所で、自然が広く言及されている。自然の「吸収源」と「排出源」による排出・除去は通常、土地、土地利用変化および林業（LULUCF）由来の排出の一部として算定される。各国はUNFCCCに提出する自国の温室効果ガスインベントリの一部としてこれらを報告する必要があり、IPCCはガイドラインを示している。各国がこうした排出量を測定し、監視するための指針である。
ただし、各国は独自にベースラインや参照レベルを設定できるため、過去には問題を招く影響が生じており、土地利用変化による排出量を報告する際に、都合のよい炭素会計を行う余地が生まれている。
パリ協定の前文には、次の一節がある。
パリ協定の文脈では、「自然を基盤とする解決策」という言葉は明示的に使われたことがなく、COP26でボリビア代表団が指摘したように（上のツイートを参照）、交渉の対象にもなっていない。それでも、国際的な気候変動枠組みが、自然を基盤とする解決策と呼ぶ人もいる取り組みを取り上げたり、関連づけたりする方法はいくつかある。
国連の枠組みの下で森林減少および森林劣化を抑制する取り組み、REDD+は、協定第5条に位置づけられている。わずか2段落の第5条は、パリ協定に先立つ数十年にわたる環境・気候ガバナンスの蓄積と、森林の測定・監視の方法や森林を維持するための資金支払いの仕組みに関する締約国の決定を受け入れている。次のように定めている。
第5条は、UNFCCCの枠組みを定め、途上国における森林減少および森林劣化による排出を持続可能な形で削減する取り組み（REDD+）を扱う。ワルシャワでのCOP19における決定から発展したREDD+は、森林とそこに蓄えられた炭素を保護するための対策が成功した場合に、途上国が先進国から支払いを受ける方法を定めている。
世界の天然林被覆の70％超を占める56か国ほどが、最初のNDCにREDD+戦略を含めたと、先行研究は報告している。
パリ協定第6条は、市場および非市場の手法を通じた国際的な気候協力に関する条項であり、自然を基盤とする解決策を含む可能性もある。
第6条は大枠として、気候変動対策の野心を高める手段として、炭素市場を含む国際協力を扱う。そのための3つの仕組みを提示している。これらのルールは激しい議論の的となり、4年間の交渉を経てCOP26でようやく合意された。
第6条2項の下では、気候変動対策の公約に掲げた目標を上回る成果を上げた国は、森林被覆など自然を基盤とする目標であれば、その余剰分を売却できる（PDF）。自国の気候目標を達成できていない国に売却するのである。これは「国際的に移転される緩和成果」（ITMO）を用いて行われる。
第6条4項は国際炭素市場を設け、公的部門または民間部門が排出削減量を取引できるようにする。カーボンクレジットの創出に用いる方法論はまだ合意されていないが、特定の自然を基盤とする解決策が含まれる可能性はある。
最後に、第6条8項の下では、各国は開発援助などの非市場措置を通じて、気候目標の達成に向けて協力できる。
（第6条の詳細については、Carbon Briefが2019年に公表した詳しいQ&Aを参照。COP26の成果を振り返るには、Carbon Briefの詳細な総括記事をこちらとこちらで参照。）
第6条4項の炭素市場は「持続可能な開発メカニズム」（SDM）と呼ばれ、以前の京都議定書に基づくクリーン開発メカニズム（CDM）に取って代わる。
SDMは前身の仕組みを引き継ぐ点もあれば、多くの点で異なる点もある。
まず、CDMはオフセットの仕組みとして設計されていたため、全体の排出量を削減するのではなく、排出削減の場所を移すことが目的の限界だった。たとえば、先進国が国内で排出を削減する代わりに、途上国で新たな森林を作ることで相殺することができた。京都議定書の下では、その途上国自体には気候目標がなかった。
これに対し、パリ協定ではすべての締約国が気候変動対策の公約を策定し、実施することが期待されている。SDMには、「世界全体の排出量の緩和を実現する」という、より具体的な目標も加わった。その文言からは、すべての国が気候公約に充てる単位を創出し、利用できることが示唆される。
SDMはCDMの特徴もいくつか引き継いでいる。たとえば、管理費用を賄い、途上国の適応策への資金提供を支援するために「収益の一部」を確保する仕組みがある。
同時に、炭素市場の基本原則は変わっていない。SDMクレジットは「削減された炭素1トン当たり」を基準に創出される。この仕組みでは、効率を確保するため、プレーヤーは最低の価格で最大の削減量をもたらすプロジェクトを追求するよう促される。その際、生物多様性など、炭素排出と直接関係しない自然を基盤とする解決策のコベネフィットが考慮されるとは限らない。さらに、炭素価格や指標は理想的な世界では意味を持つかもしれないが、生物多様性に富む開発途上地域の多くは、データ不足に悩まされている。そのため、こうした地域の自然を活用した気候対策で隔離できる炭素量や、気候変動が吸収源に及ぼす影響について疑問が残る。また、データ収集の方法には、主体性や正義、公平性に関する課題もある。
フライシュマンはCarbon Briefにこう語る。
「自然生態系における炭素量を正確に推定することは、今も費用がかかり、困難です。多少は安くなりました。過去10年ほどにREDD+に投じられた資金の多くは、実際の炭素貯留ではなく、モニタリング、報告、検証、つまり貧しい国々が森林を監視する能力と呼ばれるものに使われました。問題は明らかだと思います。炭素を貯留しないものに、つまり炭素貯留を測定する能力に、多額の資金を費やしてきたのです。」
「大きな監視コストをかけずに炭素貯留を可能にする政策を考える方法はほかにもあります。地域社会に自分たちの土地についてより大きな意思決定権を与えると、平均して森林の質が向上する傾向があります。」
一方、炭素1トン当たりのクレジットでは、生態系や地域社会にもたらす幅広い利益が反映されないと、非政府組織ジル・デュフラスヌは述べる。彼はカーボン・マーケット・ウォッチのメンバーで、Carbon Briefに次のように語った。
「1トン当たりの補償という考え方から離れるだけで、実現可能なプロジェクトの幅は大きく広がります。そして、今日、直接的な排出削減をもたらさないかもしれないものの、誠実性が高く、地域社会により多くの利益をもたらすプロジェクトに資金を提供できます。たとえば研究や、影響がどうなるかまだはっきりしない自然を基盤とする解決策の実験的なプロジェクトです。」
では、自然を基盤とする解決策は第6条のどこに位置づけられるのか。
この問いへの答えの一部は、先月グラスゴーで終結した交渉から明らかになっている。ただし、本当の試金石となるのは、締約国が新たに最終決定されたパリ協定のルールブックをどう解釈するかだ。
COP26の第6条交渉では、自然を基盤とする解決策は当初「話題の中心」ではなかったとデュフラスヌは言う。交渉はまだ「より高いレベル」にあり、「プロジェクトの種類」や「解決策」ではなく、会計ルールを扱っていた。
こうした「争点」は、気候公約でCO2 1トンを一つの主体だけが計上するようにする方法、つまり「二重計上」を防ぐ方法から、京都議定書の下で発行された過去のクレジットの扱いまで多岐にわたる。デュフラスヌはCarbon Briefに次のように語った。
「自然を基盤とする解決策のための炭素市場は、ある意味、COP26の終盤まで第6条交渉から意外なほど取り残されていました。自主的炭素市場が、こうした解決策、特に森林減少回避クレジットを中心に急成長しているため、依然として見過ごせない問題です。また、［CO2］除去を［排出］削減より優先すべきかどうかをめぐる議論も続いています。」
SDMの監督機関は、第6条4項の下で用いる方法論を策定し、承認する役割を担っており、自然を基盤とする解決策がどのように盛り込まれるかは今後を見守る必要がある。
第6条のルール案の初期案の一つは、先住民族や人権団体から批判を受けた。人権や、自由意思による、事前の、十分な情報に基づく同意（FPIC）への言及、そしてカーボンオフセット・プロジェクトに関する独立した苦情処理制度の設置が欠けていると指摘したためだ。最終的に、苦情処理手続きの設置を求める要請は受け入れられた。
しかし、カーボン市場活動の設計においてFPICや人権への言及は盛り込まれず、懸念を呼んだ。温暖化の最悪の影響に直面する、すでに周縁化された先住民族の地域社会を強制退去させることにつながる可能性があるためだ。
COP26で気候脆弱性フォーラムが主催した記者会見で、ミンガ・インディヘナのマプチェ族指導者カルフィン・ラフケンチェは、カーボン市場に関する交渉文書にはFPICを盛り込まなければならないと改めて強調した。ラフケンチェによれば、各国はその領域に暮らす先住民族の事前の同意を得ずに、土地や資源に関する決定を交渉していた。彼はさらにこう述べた。
「毎日、先住民族の人々が殺されています。そして私たちは抵抗を通じて人類を助けているのです……今日まで、植民地主義のプロセスは変わっていません。世界の生物多様性の70％を私たちが守っています。すべてに値段をつけられるわけではないと、私たちは知っています。母なる地球、水、土地は、私たちの精神性の一部であり、取引できるものではありません。父や子ども、兄弟の命を取引することはできません。この建物に閉じ込められているあなたたちは、外にいる子どもや人々が何のために闘っているのかを忘れているのです。」
一方、COP26ではREDD+が最終決定を停滞させた。パプアニューギニアは、報道によると、2015～2021年に創出された旧REDD+クレジットを第6条2項の仕組みに自動的に含めるよう求めたが、最終的に失敗した。
レインフォレスト・ネーションズ連合とともに、パプアニューギニアは初期草案には盛り込まれたものの最終決定には含まれなかった文言を推し進めていた。この文言が採択されていれば、この制度の下で創出された新たなREDD+クレジットの導入も前倒しされていた。
しかし、今年以降に創出される新たなREDD+クレジットも、より広範な第6条の規則を満たせば、引き続き利用できる。第6.2条に基づくその利用は関係国の裁量に委ねられ、監督の対象となるのも後日になってからだ。
自然を活用した解決策は、グラスゴー気候合意となった草案に一時的に登場した。初稿の文言は「自然を活用した解決策と生態系に基づくアプローチの極めて重要な意義」を強調したが、対象は森林に限られ、その「排出削減、吸収量の増加、生物多様性の保護」における役割だけを取り上げていた。
最終的に、合意は「その他の陸域および海洋の生態系」と適応におけるその役割も認めた一方、「自然を活用した解決策」という表現を削り、「自然と生態系の保全・回復」に置き換えた。
（COP26で自然を活用した解決策をめぐる表現がどのように変化したか、全体像については、Carbon Briefによる主要な土地利用、食料、自然に関する成果の解説を参照。）
自然を活用した解決策には、どれほどの資金が投じられているのか？
億万長者のジェフ・ベゾス氏のアマゾン向けアースファンドから、最近公表された120億ドルの拠出表明に至るまで、COP26で発表された森林破壊を終わらせるための公的資金を含め、自然と生物多様性への資金供給が近ごろ注目を集めている。自然への資金は、全体的な気候資金の一部にすぎないが、無視できる規模ではない。
最近発表された自然資金の現状 報告書によると、国連環境計画（UNEP）は、世界が気候、生物多様性、土地劣化に関する目標を達成するには、自然を活用した解決策への資金を2020年の水準と比べ、2030年までに実質ベースで少なくとも3倍に、2050年までに4倍に増やす必要があるとしている。
これは30年間で総額8.1兆ドルの投資に相当し、森林を活用した解決策だけでも年間2,030億ドル、泥炭地の再生に年間70億ドル、マングローブの再生に5億ドルが必要となる。
報告書によると、自然を活用した解決策には現在、毎年1,330億ドルの資金が投入されている。先進国が毎年の1,000億ドルの気候資金の拠出約束を果たすのに苦慮してきたことを考えれば、この額は大きく見えるかもしれない。
しかし、この総額の大部分は、各国政府が国内で森林造成、持続可能な林業、生物多様性の保全に支出する資金で占められている。公的資金は1,150億ドルに上り、自然を活用した解決策への資金の86％を占める。これには、多国間気候基金（例：緑の気候基金）、各国および二国間の資金、開発金融機関、補助金などが含まれる。
報告書によると、公的資金のうち各国政府は、生物多様性の保護におよそ3分の1を投じ、残る3分の2を再生、再生型農業、水資源の保全、自然を活用した汚染防止策に充てる傾向があった。
民間資金には、生物多様性オフセットや、パーム油などの製品の持続可能なサプライチェーンから、慈善団体、自然保護を行う非政府組織、インパクト投資を行うプライベートエクイティまで、あらゆるものが含まれる。報告書の推計では、総額は年間180億ドルで、自然を活用した解決策への資金全体のわずか14％にとどまる。
これに対し、気候政策イニシアチブの報告書によると、民間部門の投資は気候資金の資本フローのほぼ半分を占める。2019年と2020年の平均では、毎年投じられた気候資金の49％が民間部門からのものだった。
興味深いことに、この期間は2017～18年に比べ、銀行や商業金融機関の役割が大きくなった一方、企業からの資金が減少したため、家計や個人が年間気候資金の第3位の資金源になったと報告書は指摘している。
自然を活用した解決策への資金供給をめぐる問題は、国連気候変動プロセスの一部であるフォーラムで議題となった。このフォーラムは、常設財政委員会（SCF）が開催した。COP25でマドリード開催が合意されたこのフォーラムには、2021年10月15～16日の開催に先立ち、締約国、国連機関、市民社会から意見が寄せられた。開催は2021年10月15～16日だった。
フォーラムへの提出文書で、ブラジルは「自然を活用した解決策について合意された定義」はまだないと指摘し、「環境サービスへの支払いを促進」するため、「生態系に基づくアプローチの開発に民間部門をどう組み込むか」について前進を求めた。
ハイレベル要約はCOP26初日に公表され、自然を活用した気候対策を進めるにあたり、途上国には能力、データへのアクセス、包摂的な資金調達が不足し、司法上の課題にも直面していると指摘した。こうした取り組みを促すには「主要なニーズに対処する必要がある」とし、フォーラムは「自然債務スワップ」を提案して、債務支援を含めるよう求めた。
事例研究：オーストラリアでは自然を活用した解決策がどのように使われているのか？
森林破壊の回避を自然を活用した解決策として評価する、政府支援の炭素市場の一例が、オーストラリアの45億ドル規模の排出削減基金だ。
現在、同国で法律に定められた数少ない気候政策の一つであるこの基金は、2011年炭素クレジット（炭素農業イニシアチブ）法に基づく。オーストラリアが炭素税を廃止し、「直接行動」と呼ぶ政策に置き換えた後の2014年に導入された。
この制度は、土地所有者や企業（オーストラリアの大規模な化石燃料部門を含む）に対し、通常の場合に比べて炭素排出を削減するよう支払う。両者は、どれほど低コストで排出を削減できるかを提案できる。政府のクリーンエネルギー規制機関は、その後、最も費用の低い排出削減策を選び、事業提案者と契約を結ぶか、クレジットを発行する。クレジットは任意市場で販売できる。
しかし、こうした排出削減の費用は累計額を除いて公表されておらず、実態はほとんど不透明だ。
基金には、土地からの排出を削減する手法が含まれ、その代表例が「森林破壊の回避」だ。これはオーストラリア炭素クレジット単位（ACCU）全体の20％超を占める。主にニューサウスウェールズ州（NSW）の農家は、15年間の土地開墾許可を使えば合法的に伐採できた自分の土地の原生林を伐採しなかったことで、炭素クレジットを付与された。
こうした許可に基づき、200万ヘクタール近くの土地が伐採対象として承認されていた。しかし、独立系シンクタンクのポリー・ヘミング氏が、オーストラリア研究所からCarbon Briefに語ったところでは、「過去の伐採ペースでその面積を伐採しようとしたとしても、最も保守的な想定で約128年かかる」。
この手法の前提を検証したヘミング氏は、「政府は一度も立ち止まって、『実際には、これほどの土地をすべて伐採することは不可能だ』とは言わなかった」と述べる。
オーストラリア政府が任命するクリーンエネルギー規制機関は、クレジットを創出できる手法を策定するだけではない。政府に代わってクレジットを購入し、政府に助言も行う。このため批判者は、特にロビー活動をめぐる疑惑を踏まえ、独立かつ公正な規制機関としての役割に疑問を呈している。
オーストラリアによる森林破壊回避量の算定方法は、学者から厳しく批判されてきたが、ヘミング氏によると、方法論の欠陥をめぐる調査が非公開のまま続く一方で、クレジットの販売は続いている。
自然を活用した解決策から創出された環境十全性の低い炭素クレジットを使って化石燃料を相殺することは、気候変動の影響を受けやすいオーストラリアにとって、特に問題が多いとヘミング氏は言う。土地所有者は、徐々に減少しつつある植生を保護するために報酬を受け取っている可能性が高い。ヘミング氏はCarbon Briefにこう語った。
「オーストラリア政府は、目標達成を目指すために環境十全性を備えた形でオフセットを使うと言っているのではありません。最優先事項は脱炭素化だと言いながら、実際には化石燃料の生産を積極的に増やし、排出増加分をオフセットで買い取って帳消しにしようとしているのです。政府は自らの目標を達成するためだけでなく、巨大な石油・ガス企業も目標を達成しているように見せるため、オフセットの開発を急いでいます。政府も産業界もロビイストも、炭素クレジットの集約業者も事業提案者も満足です。気候は満足しませんが、書類上は見栄えがよいので、それは問題にならないのです。」
オーストラリアの長期ネットゼロ戦略はCOP26直前に発表され、国内外での植樹と土壌炭素の管理によるオフセットが、排出削減の10～20％を占めると想定している。この戦略について、科学者でビル・ヘア博士は、クライメート・アナリティクスの最高経営責任者でもあり、ガーディアン紙に、土壌や樹木が吸収できる炭素量に関するデータを「大幅に操作」していると語った。
前述の排出削減基金は、気候公約においてオフセットで野心度や脱炭素化を代替する自然を活用した解決策の炭素市場への教訓になると、オーストラリアのティム・バクスター氏は言う。バクスター氏は、気候評議会に所属する。こうしたリスクをいくらか減らせる方法はあるものの、慎重さが必要だと同氏は助言する。Carbon Briefにこう語った。
「土地の伐採を防ぐのは、確かに良いことです。自然を活用した解決策という枠組みに含まれることは、どれも確かに良いことです。しかし、それがITMO（国際移転型緩和成果）になったり、第6条によって、石炭の燃焼量を減らす代わりにこれを買えるようになったりすれば……国際炭素市場がここでどう機能するかは十分に分かっています。結末はひどいものになるでしょう。」
COP26で開かれた、自然を活用した解決策のための「気候資金の加速」をテーマとする英連邦主催のサイドイベントで、オーストラリア首相府の気候調整官、ジェームズ・ラーセン氏はこう述べた。
「自然を活用した解決策とリオ条約の3つに関して、オーストラリアには誇れる実績があります。国内の専門知識を生かし、他の国々と共有できることを楽しみにしています。」
排出削減基金で報告されている環境十全性の問題と、その仕組みを国際的に再現する場合のリスクについてコメントを求められた際、ラーセン氏はCarbon Briefに語った。
「確かに、土地の伐採はオーストラリアの実績の一部であり、排出削減に関する我々の立場を裏付けるデータにも含まれています。しかし、自然を活用した解決策の問題は、はるかに、はるかに広いものです。」
バクスター氏にとって、自然を活用した解決策は「定義が実に曖昧な言葉」であり、「長年話してきた一連の事柄に新たな看板を付けただけ」だ。最大の懸念の一つは、安全網としてどれだけ自然を頼れるかという評価が過信に満ちていることだ。彼はこう述べる。
「この仕事をするには謙虚さが必要です。私たちは生物圏を対象に、前例のない実験を行っているのだと認識しなければなりません。自然はどれだけ吸収してくれるのでしょうか。分かりません。化石燃料の排出を減らせていないようなので、自然が大量に吸収してくれることを願っています。化石燃料の排出を減らせないなら、こうした仕組みにかなり頼り始めざるを得なくなるでしょう。」
森林学の専門家であるフォレスト・フライシュマン教授は、自然を活用した解決策は脱炭素化の安価な手段だと決めつけないよう警鐘を鳴らす。同氏は影響力の大きいスターン・レビューを挙げる。これは経済学者ニコラス・スターンが主導し、気候変動対策の費用を初めて定量化した700ページの報告書で、2006年に公表された。同報告書では、森林が炭素を貯留する「低コストの代替策」として示されていると、フライシュマン氏は言う。
「［スターンは］誤っていました。土地利用を比較的安く簡単に変えられると想定していたからです。しかし、土地利用を研究する私たちは、そうではないと言います。実際にはとても難しく、失敗することもよくあります。脱炭素化より安くも簡単でもないでしょう。」
バクスター氏もフライシュマン氏も、炭素市場そのもの、特に自然保護に携わる地域社会への支払いには反対していない。フライシュマン氏によると、森林部門への資金動員は重要だが、本当の答えは土地改革にある。同氏はCarbon Briefにこう語った。
「人々がインセンティブに好意的に反応するのは明らかです。何かをするよう人々にお金を払えば、たいていそれをするか、もっとするようになります。しかし、適切な人に支払うことを確実にするのは難しい。実際に決定を下す人が、最終的にお金を受け取る人とは限らないからです。そして多くの場合、根本的な問題は土地保有権に関わることであり、支払いでは解決できません。政治を通じて解決する必要があります。」
