第26回国連気候変動枠組条約締約国会議（COP26）は、グラスゴー気候合意の採択をもって閉幕しました。
この合意は、特定のエネルギー源を対象とした初めてのものでした。
しかし、COP26には批判もあり、環境活動家のグレタ・トゥーンベリは「失敗」と呼びました。
2050年までに世界全体でネットゼロを目指すことは、先進国と途上国の間に激しい対立を生む可能性が高い一方で。
2021年11月13日、第26回国連気候変動枠組条約締約国会議（COP26）は、グラスゴー気候合意を採択し、「成功裏に」閉幕しました。しかし、この会議が実際に何を達成したのかについては、さまざまな評価があります。たとえば、環境活動家のグレタ・トゥーンベリはサミットを非難し、「COP26が失敗なのは秘密でも何でもない……。2週間、いつも通りのことが続いただけ。 blah, blah, blah!（なんだかんだと言うだけ）」と述べました（Nikkei 2021）。
開催国である英国のボリス・ジョンソン首相は、COP26で目指す成果として、（1）今世紀半ばまでに世界全体でネットゼロを実現し、地球温暖化を1.5℃以内に抑える可能性を保つこと、（2）地域社会と自然の生息地を守るための適応策を講じること、（3）資金を動員すること、（4）パリ協定のルールブックをめぐる交渉を完了することを挙げました。すべてが完了したわけではありませんが、少なくともこれらの成果は達成されたと言えるでしょう。いくつか留保はあるものの、COP26はそれまでの期待を上回る成功だったと私は考えます。
上記の期待される成果のうち、英国が最も重視したのは、世界の平均気温上昇を1.5℃に抑えるという目標でした。パリ協定には次のように記されています。
この協定は……気候変動の脅威に対する世界全体の対応を強化することを目的とし……そのために、世界の平均気温の上昇を産業革命前と比べて2℃を十分に下回る水準に抑えるとともに、気温上昇を産業革命前と比べて1.5℃に抑える努力を追求する……。長期的な気温目標を達成するため……締約国は、［温室効果ガス］排出量をできるだけ早く世界全体でピークに到達させ……その後、急速に削減し……今世紀後半に、人為的な排出源からの温室効果ガス排出量と吸収源による除去量との均衡を実現することを目指す。
最も野心的な1.5℃目標は、2050年までの世界全体でのネットゼロや、2030年までに世界の排出量を45％削減する目標の根底にあります。また、石炭火力発電の段階的廃止や、内燃機関自動車の販売終了といった目標も支えています（Weder di Mauro 2021）。
そのため、英国は2021年に主催したG7コーンウォール・サミットで、1.5℃目標に加え、2050年までのネットゼロ目標や、排出削減対策を講じていない石炭火力発電設備からの移行、海外の石炭火力発電への公的資金供与の停止などの取り組みを、初めてサミットのコミュニケに盛り込みました。
英国は次に、2021年のG20ローマ・サミットの議長国イタリアと歩調を合わせ、同様のメッセージをG20首脳宣言に反映させようとしました。しかし、中国、インド、ロシア、サウジアラビアなどは、1.5℃目標と2050年ネットゼロ目標を重視することは、パリ協定の再交渉にほぼ等しいとして、強く反対しました。石炭への依存度が高い中国とインドは、国内のエネルギー構成から石炭を排除することに強く抵抗し、ロシアとサウジアラビアも、石炭の禁止が石油や天然ガスを含むすべての化石燃料に広がることを懸念して同調しました。
その結果、G20サミットはパリ協定の気温目標を再確認するにとどまりました。国内の石炭火力発電設備の段階的廃止はG20の約束に含まれず、米国のバイデン大統領と英国のジョンソン首相を失望させました。
こうした経緯から、私はCOP26ではG20サミットで合意された内容を超える合意には至らないだろうと予想していました。しかし、COP26で採択されたグラスゴー気候合意には、ほかの約束に加えて、（1）気温上昇を1.5℃に抑える努力を追求するとの決議、（2）気温上昇を1.5℃に抑えるには、2010年の水準と比べて2030年までに世界の排出量を45％削減し、今世紀半ばごろまでにネットゼロにする必要があるとの認識が盛り込まれています。
その結果、2020年から始まる10年間は「重要な10年」と位置づけられ、各国首脳はCOP27に対し、この期間の取り組みを拡大するための作業計画を採択するよう求めています。また、合意は各締約国に対し、パリ協定の気温目標に沿うよう、必要に応じて自国が決定する貢献（NDC）を2022年末までに見直し、強化することも求めています。
これはG20サミットでの成果を上回るものです。予想どおり、中国、インド、サウジアラビアなどは1.5℃目標が議題に上ることに否定的な反応を示しました。G20ではG7諸国と新興国がしばしば対立しますが、COPでは、気候変動の被害を受けやすい脆弱な後発開発途上国や小島嶼国に、より多くの発言の場が与えられます。環境NGOも会議の内外で、より大きな影響力を行使できます。
中国、インドなどの新興国は、1.5℃目標が経済成長に及ぼす影響を懸念しています。資源の豊富な国々は、化石燃料の輸出に及ぼす影響を危惧しています。一方、小島嶼国や後発開発途上国は、気温目標の引き上げによって、気候変動への適応や関連する損失への対処に必要な支援が増えると見込んでいます。
COP26議長による非公式な進捗確認の際、1.5℃目標への強い支持が表明されるたびに、全体会合では大きな拍手が沸き起こりました。英国はこの機運をうまく生かし、1.5℃目標を最前面に押し出すことに成功しました。
さらに、グラスゴー気候合意には「排出削減対策を講じていない石炭火力発電の段階的削減を加速し、非効率な化石燃料補助金を段階的に廃止する……」との文言が盛り込まれています。2021年9月の国連総会で、習近平国家主席は中国が海外で新たな石炭火力発電事業を建設しないと表明しました。これにより、G20はG7と同様に、海外の新たな石炭火力発電設備への公的資金供与を停止する方針をメッセージに盛り込むことができました。
しかし、COP26の合意は国内の石炭火力発電設備にも及びます。当初の提案は「石炭を段階的に廃止する」という表現で、対象範囲がはるかに広く、発電部門を超えるものでした。1.5℃目標の場合と同様、中国、インド、サウジアラビア、南アフリカなどの強い反対を受け、表現は「排出削減対策を講じていない石炭火力発電を段階的に廃止する」に修正されました。しかし、インド、中国、南アフリカなどは依然として納得しませんでした。インドは「安価で安定した電力を貧困層に供給することが、各国にとって最優先事項だ」と主張しました。「段階的廃止」は「段階的削減」に改められ、さらに「各国の事情に沿って最も貧しく脆弱な人々に的を絞った支援を行い、公正な移行に向けた支援の必要性を認識しつつ」との文言が加えられました。
EU、小島嶼国などはこれに一丸となって反対しましたが、合意形成に至る一括合意を成立させる観点から、しぶしぶ受け入れました。
こうして1.5℃目標が強く打ち出され、COP26の成果には非常に野心的な作業計画の策定が含まれました。パリ協定に関連する決定において、特定のエネルギー源を対象とする文言が盛り込まれたのは初めてです。当初の提案からは弱められたものの、グラスゴー気候合意は環境活動家から歴史的な合意として称賛されています。
1.5℃目標がもたらす重大な影響
G20で合意された線を超える合意をまとめた英国の外交手腕は称賛に値しますが、単純に喜んでばかりはいられません。英国が1.5℃目標と2050年ネットゼロを強く推し進めたことで、パリ協定の性格は大きく変わりました。パリ協定は、世界全体の気温目標を定めるトップダウン型の手法と、各国がそれぞれの事情に応じて独自の目標を設定するボトムアップ型の手法との間で、微妙な均衡を保つ文書です。
2050年までに世界全体でネットゼロを目指せば、2050年までの限られたカーボンバジェットをめぐり、先進国と途上国の間で激しい争いが起こる可能性が高いでしょう。インドはすでに、先進国が2050年までの世界全体のネットゼロを強く求めるのであれば、先進国は2050年よりも大幅に早くネットゼロを達成し、その後は排出量をマイナスにして、途上国に炭素排出の余地を譲るべきだと主張しています。また、先進国が途上国に対し、最終的なネットゼロ達成に向けて自国が決定する貢献を引き上げるよう求めるのであれば、途上国への資金の流れを大幅に増やし、年間1兆ドルにすべきだともインドは主張しています。
世界は2℃経路から大きく外れているにもかかわらず、欧州と米国は野心的な目標を押し通しました。その結果、今後10年間にわたり、途上国から、より迅速なカーボンニュートラルの達成と途上国への支援の大幅な拡大を求める絶え間ない圧力が先進国にかかり、先進国にとって悩みの種となる可能性があります。
COP基準の普及で世界は幸せになるのか？
グラスゴー気候合意は、各国に対し、パリ協定の気温目標に沿って自国が決定する貢献を強化し、2022年末までに新たな数値を提出するよう求めています。しかし、中国とインドが目標を見直す可能性は低いでしょう。2060年と2070年のネットゼロ目標を掲げる両国は、パリ協定の「今世紀後半にネットゼロ」という規定を順守していると、間違いなく主張するでしょう。
その代わり、2022年のG7サミット開催国であり、緑の党が与党連立に加わるドイツは、G7諸国に対し、2050年のネットゼロ目標を前倒しし、2030年の自国が決定する貢献もさらに引き上げて、中国とインドにも追随を促すよう提案できるでしょう。その結果、中国製の太陽光パネル、風力タービン、蓄電池の市場がさらに拡大し、中国に大きな利益をもたらすことになります。
石炭の段階的廃止をめぐる議論は、特定の目標年を設定して再燃し、すべての化石燃料の段階的廃止にまで広がる可能性があります。こうした議論は、エネルギーをめぐる現実からかけ離れています。欧州を圧倒し、日本にも広がるエネルギー危機の大きな原因は、景気回復に伴うエネルギー需要の増加に供給が追いついていないことです。この需給の不均衡の主な原因の一つは、石油・ガスの上流部門への投資が停滞していることです。
一方、米国とEU諸国は、化石燃料部門への公的資金供与を終了する共同宣言に署名しました。これにより上流部門への投資がさらに停滞し、将来、エネルギー供給が一段と逼迫するおそれがあります。欧州発の環境原理主義は石炭を悪者扱いし、その結果、世界のガス需要を押し上げました。バイデン政権は連邦政府所有地での国内石油生産を禁じる一方、OPECとロシアには増産を求めています。また、英国は石炭批判の先頭に立ちながら、風が非常に弱くガス価格が急騰したため、電力不足に対応して古い発電所を稼働させ、電力供給を維持せざるを得ませんでした。これらは、化石燃料の段階的廃止を求める気候変動をめぐる言説とは相反しています。
安定的で手頃な価格のエネルギー供給が危機にさらされると、気候変動対策の議題は容易に後回しにされることを、経験が示しています。現実的な議論を退けるCOP基準の拡大が、世界をより幸せにするのか、私たちは自問すべきです。
現実的な議論を排除する気候会議の基準が世界中に広まることは、本当に世界にとって望ましい一歩なのでしょうか。私たちはこの点をじっくり考える必要があります。
本コラムは当初、次のウェブサイトに掲載されました。経済産業研究所。
