ハリケーンから沿岸部の洪水まで、気候変動により世界中で何百万人もの人々が住む場所を見直さざるを得なくなる。では、彼らはどこへ向かうのか？
米国だけでも、2100年までに1,300万人が沿岸部を離れることを余儀なくされる可能性がある。
問題は、こうした人々がどこへ行くのか、そして都市がどう備えるのかだ。
2017年9月にハリケーン・マリアがプエルトリコを襲った後、何千人もの人々が島を離れた。正確な人数や、そのうちどれだけが一時的な移動で、どれだけが恒久的な移住だったのかを特定するのは難しい。予算データに加え、携帯電話の記録、連邦政府への支援要請、学校の在籍者数などの指標は、大規模な移住が起きたことを物語っている。行き先として圧倒的に多かったのはフロリダ州、とりわけオーランド地域だった。プエルトリコ系住民の既存コミュニティが強いニューヨーク市とフィラデルフィアも人気の移住先となった。
一方、意外な大都市圏にも何千人もの避難者が流入した。ニューヨーク州バッファローだ。
ジョージ・ベッシュにとって、それは驚くことではなかった。都市計画家のベッシュはバッファローで育ち、キャリアの大半を世界各地で過ごした。デンマーク、英国、フランス、オーストラリア、インドの地方自治体を支援し、土地や天然資源をより有効に活用する方法を考えてきた。何十年も前に彼は、故郷には他の都市が求める環境上の利点が数多く自然に備わっていると気づいた。水資源や農地が豊富で、気候は穏やか、さらに少なくとも1万6,000区画の未利用または空き地が都市部にある。
1996年に故郷へ戻り、現在は持続可能なデザインと提言活動を行う団体を運営するベッシュは、マリア後に避難した多くの人々がバッファローにとどまることを後押しした文化的・経済的な特性にも注目した。ブルーカラーからホワイトカラーまで幅広い分野の仕事があり、手頃な住宅、質の高いバイリンガル教育、結束の強い多様なコミュニティがある。彼にとって、こうした特徴は明確な未来への道筋を示していた。ラストベルトの多くの都市と同様、米国の製造業の衰退によって経済と人口が縮小し、現代にふさわしいアイデンティティを見いだせずにいた都市のことだ。
こうしてベッシュは、バッファローが気候変動による避難者を受け入れる場所として生まれ変わるべきだと、いち早く訴えるようになった。
「ハリケーンや干ばつ、山火事、海面上昇の被害を受けていません」と彼は語った。「天然資源と、ここに移り住む人々との相乗効果によって、驚くほど素晴らしい都市になれるはずです。」
当初、この考えは受け入れられなかった。地元の計画担当者が開く公聴会で、80歳のベッシュは「気候移民の話をすると、まるでもうろくした人を見るような目で見られました」と語った。しかし最近になって、この考えは広まりつつある。2019年の市政報告演説で、バイロン・ブラウン市長はバッファローを「気候避難都市」と宣言し、それ以来、公共施設への太陽光パネル設置や下水道の耐洪水性向上などの取り組みをアピールしてきた。
しかしベッシュにとって、それは「答えになっていない」。真の気候避難先となるには、温暖化する世界で現在および将来の住民に対して都市が負う責任について、はるかに包括的なビジョンが必要だ。空き地や老朽化したインフラを土台として、より持続可能で気候変動に強いだけでなく、単純に暮らしやすい都市を築くビジョンである。
「バッファローには、より開発の進んだ都市を一気に追い越す可能性があります」とベッシュは語った。「ここは避難先であると同時に、素晴らしく活気ある暮らしを築ける場所でもあります。」
歴史的な規模の大移住
毎年、何百万人もの人々が気候変動によって住まいを追われている。ハリケーン・マリアのような突然の災害によって避難を余儀なくされる人々もいる。こうした災害は頻度も深刻さも増している。また、発生がゆっくり進む災害によるストレスや費用の増大が、容赦なく積み重なり、人々を追い立てることもある。干ばつによる食料・水不足や、海面上昇で悪化する度重なる洪水などだ。
こうした気候関連の避難は、やがて人類史上最大級の大移住の一つとなるだろう。
2018年の世界銀行の調査は、予測したところによると、2050年までにサハラ以南アフリカ、ラテンアメリカ、南アジアだけで、気候変動の影響により1億4,300万人が自国内で移住を余儀なくされる。同じ研究者らとProPublicaが今年作成したモデルは、推計したところによると、深刻な温暖化シナリオでは、2050年までに中米から米国へ3,000万人が移住する可能性がある。
海面上昇で悪化する洪水が米国の主な気候リスクの一つとなるなか、米国内だけでも、1,300万人が2100年までに沿岸部を離れることを余儀なくされる可能性がある。社会的・経済的背景はさまざまだが、多くの場合、より高いリスクにさらされているマイノリティや低所得層のコミュニティから始まる。
人々の行き先がなければ、危険な場所に再定住したり、さらに社会の周縁へ追いやられたりする恐れが大きい。
移住の専門家は、こうした移動の大半が、社会的ネットワークと経済的機会の中心である都市に行き着くと考えている。しかし、すべての都市が安全な避難先に適しているわけではない。
異常気象や海面上昇に大きくさらされる都市では、暮らしやすい生活はますます高価になり、限られた人しか手にできなくなる。これは、リスクの低い不動産、洪水対策、保険の費用が上昇するためだ。気候変動の影響を比較的受けにくい都市圏でも、イリノイ州シカゴやワシントン州シアトルなどは生活費が高く、持続不可能な都市の無秩序な拡大に囲まれている。
そのため、都市開発の研究者や提言者の間では、気候避難先の計画に着手すべき時だという考えが広がっている。気候避難先とは、異常気象の影響を受けにくく、成長に必要な土地と資源を備えた都市のことだ。
災害救援費用の増加を受け、各国政府も徐々に動き始めている。米国では2005年以降の費用が合計で5億ドル近くに上るなか、米連邦緊急事態管理庁は8月、5億ドルの基金を立ち上げ、災害前の危険軽減プロジェクトを支援すると発表した。これには、リスクにさらされているコミュニティ全体の移転も含まれる。計画的撤退として知られるこの手法は、すでにルイジアナ州の特に脆弱な数町やアラスカ州などで実施されている。
嵐から慌ただしく逃げたり、政府の命令や支払い困難な保険料によって撤退を強いられたりするのではなく、整然と計画された気候避難先があれば、脆弱な地域の住民が自ら安全な住まいを積極的に探せるようになることが期待されている。
「まず優先すべきなのは、より安全で暮らしやすい場所を提供することです」と、コロンビア大学レジリエント都市・景観センターのマネジングディレクター、サデウス・パウォロウスキーは語った。「人々の行き先がなければ、危険な場所に再定住したり、さらに社会の周縁へ追いやられたりする恐れが大きいのです。」
気候避難先となり得る都市を特定し、より大規模で人種、文化、所得の面でも多様な人口を受け入れられるよう、経済や都市景観を再構築するには、何年もの計画と巨額の投資が必要だ。明るい材料は、都市計画が気候リスクに対処するためだけの手段ではないことだ。気候移民にとって魅力的な避難先となるために都市がすべきことは、より公平で持続可能、生産性の高い都市になるために必要なことでもある。
「気候変動と拡大する不平等への対応は、第二次世界大戦以来の、国を一つにまとめる目的になり得ます」とパウォロウスキーは語った。「これは、21世紀に私たちがどのような人々でありたいかという核心に触れる問題です。」
避難先を見つける
地図上で気候避難先に見えるからといって、人々がそこへ移住するとは限らない。移住の判断は、人口統計、地理、経済に関わる複雑な要因の絡み合いに基づいている。
移住の大半は比較的短距離だ。国を横断したり国境を越えたりするより、隣町へ移る可能性のほうが高い。気候の脅威に直面した場合、裕福な人々は移住をより長く先延ばしにでき、実際に移る際には遠くまで行けるかもしれない。また、移住先の選択は社会的ネットワークに大きく左右される。郡Xから郡Yへ移る家族が一組いると、同じ移動をする別の家族が増える可能性が高まる。
研究者たちは、こうした状況に気候変動がどう関わるのかを理解し、都市が備えに活用できるデータを作ろうとしている。フロリダ州立大学の社会学者マシュー・ハウアーは、ジョージア州サバンナの東に広がる沿岸湿地帯に位置するタイビー島の海面上昇適応計画に携わっていた2011年、米国における気候変動に起因する移住の研究に着手した。
「市長から、人口予測と、島を追われた人々がどこへ行くのかという、とても単純な質問を受けました」と彼は語った。「それがこの問題に関する研究の始まりでした。」
ハウアーは、人口増加と海面上昇の予測を、IRSの納税記録に基づく郡間の過去の移住パターンのデータと組み合わせたモデルの構築に着手した。裕福な世帯ほど移住しにくいという前提から、所得分布も考慮に入れた。2017年、彼は論文をNature Climate Change誌に発表し、気候移民の流入が最も多くなる可能性のある米国の郡を、科学的根拠に基づいて全国規模で初めて示した。
ハウアーの推計では、中程度の想定である海面上昇1.8メートルを前提とすると、2100年までに米国の郡の56％で、移住による人口増加が見込まれる。移住先として有力なのは、オースティン、ダラス、アトランタだった。ニューヨーク、ニューオーリンズ、マイアミでは大幅な人口減少が起きる可能性があり、フロリダ州は全米の州で最も多い250万人を失う可能性がある。
今年、南カリフォルニア大学の別の研究チームは、ハウアーの研究をさらに進め、分析したのはハリケーン・カトリーナとリタの被害を受けた郡における移住だった。そのデータを使って異常気象の影響に関するモデルの前提を調整したところ、同様にアトランタや海岸から内陸に離れた南東部の郡、中部テキサス、グレートプレーンズへの移住率が高いことが分かった。
米国の気候移民はどこへ向かうのか？
海面上昇に伴い、米国民は沿岸の郡を離れて別の地域へ移る。この予測は、2100年までに移住者の流入による影響が最も大きくなる郡を示している。
もちろん、沿岸洪水だけがリスクではない。別のモデルは、ポートランド州立大学で都市計画を教えるヴィヴェック・シャンダス教授の研究室の学生が2019年に作成したもので、米国の82郡から抽出した代表的な標本の熱波、山火事、その他の災害に関するデータに加え、世帯単位の人口統計データを組み込んだ。住宅価格、所得、年齢、世帯人数、持ち家か賃貸かといった要因は、個々の世帯が移住するか、どこへ、いつ移るかに影響する。
シャンダスのチームは、気候移民による人口の相対的な増加が最も大きいと予測される中西部とラストベルトの中規模都市を複数特定した。ミネソタ州セントポール、ウィスコンシン州マディソン、オハイオ州トレドなどだ。リストの4位は、ニューヨーク州バッファローだった。
シャンダスは、バッファローなど米国の都市が気候避難先としての立場を受け入れ始めたことをうれしく思うと語った。しかし、今のところ目に見える成果はほとんどないという。
「言葉はたくさんありますが、こうした場所では順序が逆になっています」とシャンダスは語った。「かなりもどかしいことです。大勢が移り住んでくることを想定した計画を考えていないなら、肝心な点を見落としています。」
避難先を築くには
ミッシー・スタルツは下水道から取り組み始めている。
スタルツは、デトロイトのすぐ西にある人口12万2,000人の活気ある大学町、ミシガン州アナーバー市のサステナビリティ担当マネージャーだ。バッファローのベッシュと同じく、彼女は自分の街に気候避難先となる可能性を見いだした。豊かな天然資源、気候変動の影響の小ささ、成長の余地、そして主要雇用主であるミシガン大学を擁することだ。2019年3月、彼女は全米都市連盟から1万ドルの助成金を獲得し、市が気候移民にどう備えるべきかを調査するため、マシュー・ハウアーに推計を依頼した。
ハウアーは予測したところによると、ミシガン州南東部では今世紀半ばまでに少なくとも5万人の気候移民が見込まれる。スタルツは、市の現在の「社会的・物理的」インフラでは、その規模の流入に対応できないとすぐに気づいたという。
「経済に新しい人々が加わると、活性化につながります。気候移民は新たな革新と成長を促し、私たちをより強くする機会だと心から思います」と彼女は語った。「しかし、対応を誤ったり、計画を立てなかったりすれば、脆弱性になってしまいます。」
彼女がまず取り組んだのは、市の水処理システムを刷新・拡張する1億ドルの提案をまとめ、今後75年間にわたって市を支えられるようにすることだった。その手続きは始まったばかりで、住民投票による承認が必要な地方債で賄われる見通しだ。
その間、スタルツはハウアーの予測を市の計画プロセスの隅々まで取り入れるつもりだ。その過程で、他の都市が気候避難先へと変わる際に活用できる青写真を作りたいと考えている。
このことが、今の私たちと将来なり得る姿についての議論を迫っています。それを怖いと感じる人もいます。
必要な項目は多岐にわたる。水と廃棄物に加え、気候避難先では公共交通機関を改善し、分散型再生可能エネルギーシステムで送電網を強化する必要がある。学校や、地域の結束を促す文化・芸術プログラムにも投資しなければならない。さらに、地元での調達を重視して食料供給網を改善し、新住民が食料砂漠にたどり着かないようにするとともに、他地域での気候災害による影響を受けにくくする必要がある。
空き地は、集合住宅、太陽光パネル、都市型農園の候補地となり得る。避難先となる都市は、成長産業の起業家を呼び込むために減税措置を設けることもできる（Googleとデジタルセキュリティ企業Duoはすでにアナーバーにオフィスを構えている）。公園や屋外空間の整備も必要だ。
そして、おそらく最も重要なのは、手頃な住宅へのアクセスを大幅に広げることだ。その点についてスタルツは、「現在の需要にすら応えられていません」と語った。
これは気候避難先となり得る都市によく見られる問題だ。米国全土で手頃な住宅がますます不足しており、とりわけ中心部の高密度化より郊外への無秩序な拡大を優先してきた都市で深刻だ。シャンダスが特定した避難先候補の上位10都市は、すべてこれに当てはまる。
これはジレンマだ。都市を魅力的な気候避難先にするあらゆる特性が不動産価格を押し上げ、避難を余儀なくされた家族がそこへ移るのを難しくする。
シャンダスが調査した都市では、手頃な価格帯の住宅ストック（家賃800ドル未満）が、平均で2011年以降ほぼ20％減少した。これはハーバード大学住宅研究共同センターのデータによる。全国平均は約12％だ。一方、これらの都市では一戸建て住宅全体の価格が全国平均を上回るペースで上昇し、2000年以降の平均上昇率はほぼ90％に達している。
コロラド大学ボルダー校の環境デザイン学教授でランドスケープアーキテクトのスザンナ・ドレイクは、手頃な住宅の不足に都市が対処する簡単な方法の一つは、用途地域の規制を緩和することだと語った。個人の住宅所有者が敷地を分割できるようにし、大手開発業者には、収益の一部をたとえば地元のウォーターフロントの再生に充てることを条件として、集合住宅の上に数階分を増築することを認める。
「移民が土地を一つ購入して分割し、家賃収入を住宅ローンの返済に充てられれば、それは資産形成になります」と彼女は語った。彼女によれば、ニューヨーク市の歴史的な住宅開発の大半は、実質的にこの戦略によるものだった。
連邦政府は、洪水リスクの高い住宅を対象とする既存の買い取り制度を拡充し、気候避難先での住宅に使えるバウチャーを提供することもできると、ミネアポリス連邦準備銀行の開発研究者ライアン・ナンは語った。
スタルツによると、確かに調整は必要だが、アナーバーの政策の細部が夜も眠れないほどの心配事というわけではない。下水道の改修や手頃な住宅の整備は、市の計画担当者にとってよくある課題だ。少し先を見越して計画し、税収基盤が拡大すれば、こうした改修は費用を回収できるという。
より大きく、前例のない課題は、アナーバーの住民がこの種の変化に備えられているかどうかだ。「このことが、今の私たちと将来なり得る姿についての議論を迫っています」とスタルツは語った。「それを怖いと感じる人もいます。」
物理的なインフラの問題はさておき、ドレイクは、気候避難先を実現するには、人々がいくつかの考え方の壁を乗り越える必要があると語った。多くの人は生まれ育った土地に強い愛着を持っている。ルイジアナ州沿岸のエビ漁コミュニティで生涯を過ごした人に、アナーバー中心部のアパートのほうが暮らしやすいと伝えるのは、まず難しいだろう。
同時に、米国では過去半世紀の都市開発によって、人々が都市の高密度化に本能的に抵抗するようになった。心理的には、郊外に住むことが社会的上昇の象徴となっている。呼吸できる空間を誰もが求める気持ちを強めた新型コロナウイルス感染症の流行後には、特にそうかもしれない。
「米国人は都市を恐れるよう教えられてきました」とドレイクは語った。「その多くは、戦後に大規模な開発計画のような形で作られた、郊外の利点に関する神話に根ざしています。しかし、今ではその都市構造が私たちの経済を支配しています。」
大移住の負の遺産を正す
未来を計画するにあたって歴史と向き合う必要があるなら、バッファローは、米国で最後に起きた画期的な大移住、すなわち20世紀前半から中頃のジム・クロウ時代に推定600万人の黒人米国人が北部へ移動した出来事に目を向けることから始められるかもしれない。
それ以前は、黒人米国人の90％が南部に住んでいた。この「大移住」によって、北部の都市（バッファロー、シカゴ、デトロイトなど）は大きく多様化し、ハーレム・ルネサンス、モダンジャズとブルースの誕生、自動車産業と製造業の急成長、そして数え切れないほどの文化的・経済的成果が生まれた。
しかし同時に、北部では人種差別が急増し、とりわけ住宅市場に色濃く表れた。白人の家族は郊外へ移り、高速道路や、1934年の全国住宅法のような差別的な法律によって自分たちの居住地域を固めた。同法は「レッドライニング」黒人居住地区を、連邦政府保証付き住宅ローンの対象から外すためだった。
気候移民の波は、差別や対立の傾向を加速させる可能性がある一方、過去の過ちを正す機会にもなり得る。
これまで多くの都市を導いてきた原則は、不動産価値を最大化することだったと、バッファロー大学で都市計画史を専門とするヘンリー・ルイス・テイラーは語る。バッファローでも他の都市と同様に、それはたいてい、「白人居住地区の価値は、有色人種や低所得層を排除できるかどうかに基づいていた」ということを意味していたという。都市中心部の高密度住宅の衰退は、開発業者にとってしばしば好都合だった。物件価値が下落しても高い賃料を取り続けられ、利益率を高めることができたからだと彼は述べた。
近年、この流れは逆転し、若い白人層が大挙してバッファローに戻ってきた。必ずしも気候に恵まれた避難先を求めていたわけではないが、広い住居と安い家賃を求めてのことだ。テイラーによると、ジェントリフィケーションは不動産価値を押し上げるだけでなく、地域内の911番通報の頻度も高め、それによって警察と有色人種との間で暴力に発展しかねない接触の頻度も高めるという。
市の備え方次第では、新たな気候移民の波がこうした差別や対立の傾向を加速させる可能性がある一方、過去の過ちを正す機会にもなり得ると彼は語った。
「この市には、あと20万人、あるいはそれ以上の住民を受け入れる余地が十分にあります」とテイラーは述べた。「しかし、バッファローがそれを公平な形で実現するには、この市のつくり方を根本から考え直さなければなりません」
テイラーにとって、この取り組みにおけるバッファロー最大の強みは、気候でも、エリー湖でも、数多くの空き地でもない。それは、市民団体の強固なネットワークと、共通のビジョンの実現に向けて協力し合おうとするバッファロー市民の意志だ。
「新しい都市を思い描くとき、私たちが語っているのは、人種差別的な過去の遺産を解体し、社会正義に基づく新しい都市をつくることです」とテイラーは述べた。「それができれば、人々がバッファローに大挙して押し寄せても、そこは誰もが人生を最大限に生きられる都市なのです」
