本稿は、世界経済フォーラムの地政学プラットフォーム
トランプ政権による米国政策の変更のうち、貿易ほど衝撃的なものはない。政権は、米国が構築し維持してきた多国間貿易ルールの制度に不信感を抱き、時にはそこから離脱する意向さえ示している。
主要な貿易相手国や国際政策立案者の反応は、直感的で、しばしば激しいものだった。彼らは、保護主義への転換は世界経済と継続的な成長に対する脅威だと警告し、国際貿易体制のルールを守る重要性を強調するとともに、各国は保護主義ではなく対話を通じて問題を解決すべきだと主張してきた。
こうした見解の根底には、明言されてはいないものの、国際貿易ルールは基本的に完成しており、現行ルールの範囲内で必要な改定を交渉し、合意することが可能だという前提がある。
貿易体制の維持者としての米国の役割が重要だという評価は正しいが、米国が制度の形成者として果たしてきた、同じく重要な役割を見落としている。とりわけ、制度のルールでは想定されていない圧力や変化に対応する必要があった時である。既存のルールが対象としていない状況では、ルールを破る覚悟を持つことが、国際ルールに必要な改定を実現する唯一の方法となることが多い。
「ニクソン・ショック」
その一例が、戦後のブレトン・ウッズ為替制度に対する1971年の「ニクソン・ショック」だ。この制度では、各国は米ドルに対する固定（ただし調整可能な）為替レートを維持していた。しかし、米国だけは自国の為替レートを変更する手段を持っていなかった。
1960年代を通じてドルはますます過大評価され、他国、とりわけ日本とドイツに為替レートの切り上げ（通貨の増価）を促す試みは失敗した。1971年8月15日、ニクソン政権は、主要貿易相手国が対ドルで自国通貨を増価させるまで、10％の輸入課徴金を課した。
世界のルールにはこの状況を扱う規定がなく、輸入課徴金は関税及び貿易に関する一般協定（GATT）のルールに明らかに違反していた。米国の一方的な措置は広く批判されたものの、その後、日本、ドイツ、その他複数の米国の貿易相手国が為替レートを切り上げ、輸入課徴金は撤廃された。米ドルの為替レートも調整可能でなければならないという原則が確立され、この時期の混乱も、その後数十年にわたる急速な経済成長と貿易拡大を妨げなかった。
現在の状況
世界の貿易共同体は今、同様の状況に直面している。制度は、国際ルールの対象外となっている慣行に対処する必要がある。経済活動におけるテクノロジーの重要性の高まり、コンピューターネットワークへの依存の大幅な増加、そして商取引や競争優位の基盤となるデータの登場により、既存の貿易ルールの多くが前提としてきた物理的な商品生産・取引の世界とは大きく異なる世界が生まれた。
世界秩序にとって差し迫った課題は、中国による技術獲得活動だ。中国が技術開発を強く重視していることや「中国製造2025」構想は大きな注目を集めているが、いずれもそれ自体は問題ではない。
しかし、世界秩序にとって問題なのは、中国が技術を獲得する手段である。これらの手段は、トランプ政権の対中301条報告書などで指摘されており、研究開発（R&D）や特定分野への投資を促す標準的な取り組みをはるかに超える。具体的には、次の通りだ。
国内市場への外国企業の参入に技術ライセンスを義務付け、多くの場合、中国企業との合弁事業を通じた投資を求めること。
政府の「安全かつ制御可能な」技術要件の下で、商業技術の提供と審査を義務付けること。
合併・買収やスタートアップへの投資を通じた外国技術の広範な取得を強く奨励し、場合によっては政府が指示すること。
中国に投資した外国企業からの商業技術や企業秘密の窃取に対し、十分な救済措置を提供しない国内法制度。そして
商業技術の取得を目的とするサイバー侵入やスパイ活動。
これらの慣行はいずれも国際貿易ルールの対象ではない。一部は他国の刑法の対象となり、また一部は対内投資の審査要件で扱われる。中国のハイテク分野への投資を受け、複数の国が最近、審査を強化した。中国は一貫して、自国はルールに従っていると主張する一方、商業技術の窃取やサイバー侵入への政府関与を否定している。規模の小さい国による散発的な取り組みであれば、問題があっても深刻な懸念を招かないかもしれない。しかし、中国経済の規模と取り組みの広範さは、今や世界の貿易体制への脅威となっている。
国内の研究開発支援など、技術の開発と普及を促す政策の中には、明らかに容認できるものがある。一方、技術獲得を目的とした窃取、スパイ活動、サイバー侵入は明らかに容認できない。
必要なのは、技術ライセンスや提供義務に関する境界線、対内投資家に課す事業運営上の要件と知的財産（IP）の保護、そして対内投資審査に関する共通原則について合意し、それを守ることだ。
残念ながら、中国に自国の活動を制約するルールへの合意を取り付けるのは極めて難しい。公的輸出信用に関する国際ルールの改定をめぐる議論が2012年以来、進展のないまま遅々として続いていることが、その証左だ。
中国などの生産国による鉄鋼の過剰生産能力への対処をめぐる、現在の経済協力開発機構（OECD）の協議も、同じように停滞する兆候を見せている。
国際貿易ルールを破るのは、一時的かつ明確で正当化できる目的がある場合に限るべきだ。
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ある行為が貿易ルールの対象でなければ、問題の存在を否定する以外に、非難された側が対応する動機はほとんどない。過去の事例と同様、国際貿易ルールを追加するために行き詰まりを打開するには、既存のルールを破る覚悟が必要となることが多い。
明確にしておきたいのは、国際貿易ルールを破るのは、一時的かつ明確で正当化できる目的がある場合に限るべきだということだ。1971年の輸入課徴金は好例である。主要貿易相手国の為替レートを明確な対象とし、為替レートが上昇すれば撤廃するとニクソン政権は明言していた。1971年12月17～18日のスミソニアン会議で、日本とドイツはそれぞれ、ドルに対する円とマルクの大幅な切り上げに合意し、英国、フランス、イタリア、スウェーデンも小幅な切り上げに合意した。その2日後、政権は輸入課徴金を撤廃した。
不明確な最終目標
しかし、輸入課徴金には効果があった一方、トランプ政権の対中貿易政策には効果がない。何よりもまず、政権が中国に何を求めているのか明確でない。問題のある技術獲得慣行の停止か。二国間の貿易不均衡の縮小または解消か。鉄鋼・アルミニウムの生産能力と輸出を減らす措置か。それとも、中国が米国製品の大量購入に合意するという形の「大勝利」か。政権による対中政策の説明には、いずれも登場している。
どのような状況でも中国を抑え込むのは難しいが、中国が孤立し、広範な批判に直面している時ほど、外部からの圧力は効果を発揮する。現在、中国の技術政策をめぐってはまさにそうした状況にある。しかし政権は、国際社会が協調して圧力をかける機会を無駄にし、北京に影響を及ぼすうえで最も効果的な同盟相手となる国々すべてと、貿易摩擦を始めてしまった。
トランプ政権の貿易政策は、精密な攻撃ではなく絨毯爆撃だ。その結果、米国を含む広範な巻き添え被害が生じた一方、政権が正しく指摘した慣行への中国の対応を引き出す進展はない。
貿易ルールは（時に）破る必要がある、ロバート・ドーナー、アトランティック・カウンシル
