本稿は、世界経済フォーラムの地政学プラットフォーム
30か国を超える政府が、自国に攻撃的なサイバー能力があることを認めている。しかし、通常兵器とは異なり、サイバー兵器は秘密裏に保有され、実体もない。その出所を追跡し特定するのは難しい。したがって、実際の数ははるかに多いだけでなく、今後数か月から数年のうちにさらに増える可能性が高い。
さらに、こうした曖昧さから、各国政府はサイバー兵器をより積極的に投入し、攻撃によって能力を試す一方、密室で戦略を練るようになっていると、マイクロソフトの政府サイバーセキュリティ政策・戦略担当ディレクター、カヤ・チグリッチは、オブザーバー研究財団の論文集『私たちの共通のデジタルな未来』への寄稿で述べている。
サイバー軍拡競争が明らかに進行している一方、サイバー兵器のリスクや危険性は十分に理解されていない。この二つの問題、すなわち秘密裏に行われる性質と、オンライン上の攻撃的活動の予測不可能性が相まって、これまでにない規模と速度で脆弱性を生み出している。オンラインとオフラインの双方に現れ得るこうしたリスクを、どう管理すればよいのだろうか。
国際法はサイバー空間に適用される
マイクロソフトは、既存の国際法がサイバー空間にも適用されると考えている。これは驚くことではない。オンラインの活動には実在する人々が関わり、有形の物が使われている。それらは長年にわたってさまざまな法的枠組みの対象となってきた。ただし、各国政府がこの結論に至るまでには少し時間がかかった。
国連は約20年前、当時比較的新しかった情報技術（IT）分野、とりわけますます難しくなっていたサイバーセキュリティの問題への対処について合意を形成するため、作業部会を設置した。時間はかかったものの、2015年、国際安全保障の文脈における情報通信分野の進展に関する国連政府専門家会合（UN GGE）は、国際法がサイバー空間に適用されることを確認した。
合意報告書は、米国、中国、ロシア、フランス、英国を含む、会合に参加した20か国によって全会一致で採択された。その後、各国政府の複数の声明でこの立場が再確認され、今年4月上旬には主要7か国（G7）も同様の立場を表明した。
重要なのは、私が「サイバー超大国」と呼ぶ国々の二国間サイバーセキュリティ協定にも、この立場が反映されていることだ。
したがって今日、サイバー空間における国家の行動が一定の規則や規範に従うよう確保する唯一の方法は、国際法を認めることである
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中露、米中、米印、中英のサイバーセキュリティ協定から、今年の中豪サイバーセキュリティ協力協定に至るまで、UN GGEへの言及やサイバーセキュリティ規範への支持表明は多岐にわたる。ASEAN地域フォーラムや米州機構を含む地域組織も、国際法がサイバー空間に適用されることを認めている。二国間・地域間の協定は重要な一歩だが、戦略的な国際サイバーセキュリティ枠組みの必要性には応えていない。
したがって今日、サイバー空間における国家の行動が一定の規則や規範に従うよう確保する唯一の方法は、国際法を認めることである。私たちの見方では、課題は国際法が適用されるかどうかではなく、平時において国際法が十分か、そして実施されるかどうかにある。
国際法への誓約だけでは不十分
ほぼ全会一致に見える合意があるにもかかわらず、幅広い支持の表明を具体的な誓約へと進めるのは難しいことが明らかになっている。UN GGEはこの道のりの要であり、常に中心的な役割を果たしてきた。幹線道路にたとえるなら、他の協議の場は脇道だった。しかし今、行き止まりにぶつかったようだ。
では、ここからどこへ向かえばよいのだろうか。
この複雑な道のりを始めるにあたって、2015年のUN GGEで合意された11のサイバーセキュリティ規範があることは大きな強みだ。また、デジタル・ジュネーブ条約の一環としてマイクロソフトが提案したものを含め、いくつかの提案があり、G7のような限られたグループ内では部分的な合意も成立している。しかし、長い道のりの最初の数歩にすぎない。
大きく前進するには、残念ながら、これまでの合意には具体性がほとんどないという事実を明らかにしなければならない。この状況では、各国が確立された規範に違反して行動し続けても、国際社会には対抗する手段がない。たとえば、国際法は武力攻撃への自衛を除き、国家による武力行使を禁じている。また、UN GGEの規範は、各国に国際的な悪意ある活動を控えるよう求めている。
こうした表明をサイバー空間にどう適用するのか、また「悪意ある活動」のような概念をどう定義するのかが問題となる。これまでの取り組みは、この点で不十分だ。前進するには、こうした隔たりを特定し、対処する必要がある。中核的なインターネット・インフラを構成するものについてのサイバー空間安定性に関するグローバル委員会の取り組みは、この点で重要な成果をもたらす可能性がある。
さらに、現在の規範一覧では、サイバー空間の不安定化をもたらす主な要因に十分対処できていない。既存の規則が不明確な領域や、サイバー空間で民間人を保護するには不十分な領域について、追加のサイバーセキュリティ規範を限定的に策定する必要がある。
国際法の別の箇所に暗黙のうちに含まれているとしても、民間人の保護を明確にうたう規範を盛り込むことが考えられる。こうした規範の策定には、政府だけでなく、市民社会や民間部門の知見も反映させるべきだ。
このプロセスの第三の段階は、確立された規範を実際に実施することだ。この分野の専門家による法的見解を土台として、それが慣習国際法の形成につながる。
このプロセスでは、各国政府は規範を自ら守るだけでなく、経済制裁などの懲罰的措置や非難の表明を通じて、他国に責任を問う必要がある。十分な証拠があるように見える場合でさえ、他の関係を損なわないために、行動を起こさない国は少なくない。しかし他国政府には、そのような行動が許されるという例として受け止められる。
その段階を経て初めて、このプロセスの最終段階、すなわち新たな、あるいは「デジタル」ジュネーブ条約に相当する、拘束力のある国際協定の策定に至る。多くの専門家は、この最終段階には数十年かかる可能性が高いと考えている。今年初めに私たちが構想を発表した際にも、その点は明確にしていた。
デジタル・ジュネーブ条約に向けた進展を導く基本原則
では、私たちは2月に何を提案したのか。世界に対し、日ごとに安全性が脅かされる世界に私たちが生きていることを認めるよう呼びかけた。国家によるオンライン攻撃には、もはや禁じ手がないように思える世界に、私たちは突然身を置くことになった。国家安全保障上の目的を達成するため、政府がソフトウェアを悪用し、さらには兵器化しようとするリスクが高まっており、政府によるサイバー攻撃能力への投資も増え続けている。
私たちが提案した対応策は、インターネット上で民間人を保護するために策定された規範の採択と実施を各国政府に約束させるデジタル・ジュネーブ条約であり、オンライン上のコンテンツに制限を設けるものではない。世界各国の政府が1949年に集まり、戦時下の民間人を保護するためにジュネーブ第4条約を採択したように、デジタル・ジュネーブ条約は平時にオンライン上の市民を保護する。
さらに、単独の措置だけではこの問題に対処できないことも認識していた。インターネットの最初の対応者という独自の役割を踏まえ、テクノロジー分野に一丸となって取り組みを強化するよう促した。また、インターネットをより安全な場所にするための集団的な行動に取り組み、世界中の顧客を支援し、世界の信頼を保つ中立的な「デジタル・スイス」としての役割を示すよう呼びかけた。オンライン空間における重要課題である、現在の攻撃主体の特定に向けた取り組みを強化することも求めた。
しかし、前述のとおり、進むべき方向は明らかかもしれないが、そこへ至る道筋を描く必要がある。先に述べたように、幹線道路は流されてしまったからだ。政治家、外交官、技術者、市民からなる幅広いコミュニティーとして再び集まれば、次の一歩を見つけられると私は考えている。この目的に活用できる既存の協議の場やグループが数多くあるだけでなく、何かをすべきだという認識が高まっている。そして、サイバー攻撃が制御不能なほどに激化する前に行動しなければならない。言い換えれば、今すぐ行動が必要なのだ。
しかし、この道のりをどう進むのかも明確にする必要がある。取り組みを成功させるには、次の三つの主要原則を認識し、順守しなければならない。
政府、テクノロジー分野、市民社会団体、学術界を代表する、開かれたマルチステークホルダーのプロセスでなければならない。
北と南、東と西のあらゆる地域が代表され、積極的に参加する必要がある。「いつもの顔ぶれ」だけに限ってはならない。
専門用語を盾にする委員会の中にプロセスを閉じ込めてはならない。開かれた透明性のあるものとし、サイバー空間に依存する誰もが何が起きているかを把握し、政府、テクノロジー分野、その他の関係者に説明責任を求められるようにしなければならない。
こうした基本原則を無視し、プロセスを閉鎖的で狭いグループに戻せば、世界は現在の状態にとどまるだろう。少しずつ、つぎはぎの進展はあるかもしれないが、サイバー空間の急速な進化や、そこで起きる攻撃に比べれば、はるかに遅く、限定的なものになる。
マイクロソフトは、デジタル・ジュネーブ条約を提唱し、サイバー空間における国際法の役割への新たな誓約を訴えてきた。私たちの提案は、ここで述べた道のりの終着点に当たる。私たちが真に問うべきなのは、新たな条約にどれほど早く到達できるかではなく、前述の道筋でどれほど速やかに意義ある前進を遂げられるかだ。先延ばしは現状を助長し、サイバー空間で民間人への攻撃が増え、その影響がますます深刻になり、事実上サイバー空間を無法地帯にしてしまう。明日すぐに実現するものではない。多くの反復と中継点を経る道のりになるが、安定し安全なサイバー空間という目的地は、努力に見合うものとなるだろう。
「サイバー空間と安全保障に関する国際協力と法の進化」、カヤ・チグリッチ、への寄稿 オブザーバー研究財団刊『私たちの共通のデジタルな未来』。
