昨年1月、国連難民機関のトップに就任してわずか数日後、私はヨルダンとレバノンを訪れました。そこで、世界最大の難民危機がもたらした影響を自分の目で確かめました。
その訪問やその後の訪問で、私は厳しい環境で暮らし、生計を立てるのに苦労するシリア難民と面会しました。生活に欠かせない収入を得るため、教育を断念した子どもたちに頼らざるを得ない家庭も少なくありませんでした。受け入れ国や地域社会の衛生、医療、電力などのサービスにかかる負担は明らかでした。
実のところ、私たちは、30年前に国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）での最初の赴任地、東部スーダンでエチオピアから来た数十万人の難民に対応したときと、多くの同じ課題に取り組んでいました。難民が安全を確保し、生活を築き、暮らす地域社会に貢献できるようにするには、どうすればよいのでしょうか。
すぐ隣で起きた大規模な紛争の余波にすでに揺さぶられている受け入れ国が、これほど多くの人々を受け入れられるよう、どう支援できるでしょうか。解決策を見いだすには、どうすればよいのでしょうか。
紛争や迫害から逃れる人々を支援し、保護するとともに、その状況の解決を助けるというUNHCRの目標は、長年にわたり変わっていません。
しかし、急速な都市化を含め、変化が加速する世界では、そのための方法を定期的に見直す必要があります。
この必要性が最も明確に示されたのが、シリア難民危機への対応でした。
危機は2011年にゆっくりと始まりましたが、2013年には急速に拡大し、2014年末までにシリア人は世界最大の難民集団となりました。初期の解決への期待は薄れ、各国政府や人道支援機関は、膨大な数の難民に対応するため、迅速な適応を迫られました。
現在、500万人を超えるシリア人が近隣諸国に避難しています。そのうち290万人以上がトルコ（現在、世界最大の難民受け入れ国）におり、レバノン、ヨルダン、イラク、エジプトにも多くの人々がいます。その大半は都市や町、農村地域で暮らしています。ヨルダンのザータリ難民キャンプに注目が集まっていますが、現在この地域のシリア難民でキャンプに暮らす人はわずか10％です。
これは珍しいことではありません。世界的に見ても、難民の大半はキャンプではなく地域社会で暮らしており、近年は町や都市で暮らす人が増えています。10年前、UNHCRはイラクから150万人が避難したことを受け、シリアとヨルダンで大規模な都市難民支援プログラムを実施していました。現在の活動の多くは、その経験から得た教訓を生かしています。
しかし、シリア危機の進行の速さと規模、そして難民が非常に多くの場所に分散していたこと（レバノンだけでも1,700か所）を受け、私たちは新たなアプローチを試みることになりました。企業と連携して新技術を活用し、難民の声を聞き、ニーズに応える方法を一新しました。
テクノロジーが対応のあり方を変えた
昨年1月、アンマンにあるUNHCRの活気あふれる登録センターに立ち、今回の活動を形づくった革新に心を打たれました。生体認証登録の一環として虹彩スキャンを受ける難民と面会し、同僚とともにタブレットを使って機関間難民支援情報システムに情報を入力しながら、難民の自宅を訪問しました。スーダンにいた頃、ノートとペンを使っていた時代とは大きく異なります。
適応はUNHCRの活動に欠かせないものであり、難民緊急事態への対応を何十年も続ける中で、その必要性は一層明らかになりました。この危機で生まれた革新の多くは、他地域での活動に端を発しています。
しかし、これほど多くの難民が、経済成長を続ける中所得国に逃れたのは、シリア危機が初めてでした。例えばヨルダンとレバノンには、それぞれ活発な民間部門、整備されたインフラやサービス、そしてテクノロジーによる革新を促す環境がありました。
その結果、例えば銀行と協力して難民に現金を届け、運営経費や不正を減らすことができました。難民は必要なものを自分で選んで購入できるため、配給の列に並ぶことで生じる偏見も避けられます。難民への現金給付はUNHCRにとって新しいものではありませんが、民間企業やその他のパートナーと連携し、トルコ、イラク、エジプト、ヨルダン、レバノンでシリア難民を支援する活動において、この種の援助を大幅に拡大しました。
標準的な身分証明書を持たない難民は銀行口座の開設に苦労することが少なくありません。しかしUNHCRは、登録データを使って本人確認を行う協定を取り付けることができました。
私たちは、カイロ・アンマン銀行と提携し、小売銀行業務で生体認証を導入した地域初の銀行である同銀行と、カードや暗証番号を使わず、虹彩スキャンで難民が現金支援を引き出せる世界初のシステムを開発しました。
この先駆的なプログラムは、現在ヨルダンで9つの人道支援機関が難民支援に利用する共通現金給付制度へと発展し、レバノンでも同様の制度が導入されています。今後は、難民が送金を受け取れるようにしたり、信用履歴や経済的な本人確認情報を築いて、より多くの金融サービスを利用できるようにしたりする方法も検討しています。
現在、地域全体で虹彩スキャンを用いる生体認証登録システムは、シリア難民支援の取り組みの中核を担っています。個々のケースを管理する基盤となり、他機関と共有できるデータを提供します（データ保護の措置を適用）。これにより、難民のニーズをより正確に評価し、援助の提供を迅速化できます。また、難民と第三国定住の機会を結びつけるほか、第三国へ出発する際の本人確認にも使われています。
データをより賢く活用することは、シリアでの活動の重要な特徴です。例えば世界銀行やベイルート・アメリカン大学と協力し、経済モデルを用いて脆弱性の評価方法を改善しています。限られた援助を最も必要とする人々に届けるうえで、これは欠かせません。次の段階では、経済的機会を促し、自立を支えることで、難民が貧困から抜け出せるようにするアプローチを採用します。
コミュニケーションは双方向になった
難民との効果的なコミュニケーションは不可欠です。特に、多くの場所に分散していたり、町や都市で暮らしていたりする場合はなおさらです。対面でのやり取りは引き続き重要であり、それに応じて現場での活動を拡大しましたが、今では電話やインターネットなどの手段も組み合わせています。難民はこうした手段をますます好んで利用しています。
まだ先は長いものの、この地域における難民とのコミュニケーションは、現在、はるかに双方向的になっています。アンマンにある最先端のコールセンターは30回線で月3万5,000件の電話に対応しており、また、難民支援担当者が運営するフェイスブックグループ（ベイルート）は、かつて頼りにしていたキャンプの掲示板やラジオ放送、拡声器よりも一般的になっています。
ボランティアのネットワーク、ヘルプライン、テキストメッセージなど、今日利用しているツールの多くは、10年前のイラク難民危機の際に試験導入されました。トルコでは、庇護希望者や難民が、安全なウェブインターフェースを通じて自分のケースの進捗状況を10年にわたり確認できるようになっています。
シリア危機は、テクノロジーが暮らしに組み込まれる「第4次産業革命」と呼ばれる大きな進歩の時期と重なりました。多くの難民にとって、接続環境は食料や住まいとほぼ同じくらい重要です。家族と連絡を取り、故郷の状況を知り、助けを求め、生計を立てることが可能になります。
私たちの調査によると、難民は接続環境を得るために収入の最大30％を費やします。そのため、接続をより手頃で利用しやすいものにする方法を、モバイルネットワーク事業者や規制当局とともに検討しています。
新たな接続環境は機会をもたらす一方、危険も伴い、難民は誤情報や搾取の被害を受けやすくなります。密入国業者、人身取引業者、詐欺師もまた接続環境を利用し、弱い立場にある人々をテクノロジーで食い物にしています。
こうした状況の中、ソーシャルメディア、テキストメッセージ、双方向型ウェブサイト、地域全体の最新式コールセンターを活用する私たちのコミュニケーション手段は、保護戦略の中核となっています。
信頼できる情報源としての私たちの役割は、かつてないほど重要です。調査によると、うわさや半ば真実の情報が飛び交う中でも、難民はUNHCRを信頼しています。
接続環境が整ったことで、難民が意見を伝える手段を持ち、コミュニケーションをより双方向にすることを通じて、UNHCRやパートナーに説明責任を求める新たな方法も生まれました。目標の実現にはまだ至っていませんが、大きく前進しています。
シリア危機が示すイノベーションの必要性
シリア難民危機から得た主な教訓の一つは、受け入れ国の政府や地域社会に対し、より迅速で大規模かつ確実な支援を行うことの重要性でした。
到着者数が急増し規模も膨大だったこと、そして2015年に多くの人々が欧州へ向かい始めたことにより、大規模な難民移動による衝撃を受け入れ国の政府が乗り越えられるよう、より強力な支援が必要だという認識が世界で高まりました。
この点でシリア危機は、国際体制における幅広い革新にもつながりました。大規模な難民移動には当初から包括的な対応が必要であり、難民を地域経済や医療・教育制度に包摂して、社会的結束を築くことに重点を置くべきだという理解に基づくものです。
貿易、市場アクセス、民間部門の投資は、大規模な難民危機に対する責任を世界で分かち合う新たな手段となり、開発支援を届ける新たな方法も生まれています。難民を受け入れる中所得国に開発援助を振り向けるため、昨年世界銀行が立ち上げたグローバル譲許的融資ファシリティは、中東・北アフリカ（MENA）地域での経験を直接生かしました。
昨年9月に採択された「難民と移民に関するニューヨーク宣言」で、国連加盟193か国は難民保護の原則を再確認し、難民危機の責任を分かち合う新たな方法を見いだすことを約束しました。これには、政府、企業、市民社会、国際金融機関、開発に携わる人々など、すべての関係者の貢献を包含する社会全体での取り組みが必要です。
ニューヨーク宣言の構想を実現するうえで、イノベーションは不可欠です。あらゆる選択肢を探り、他者が用いた方法を応用し、前例がなければ生み出さなければなりません。
中東での経験から、UNHCRのような機関と民間企業との新たな創造的パートナーシップに、大きな可能性があることが分かりました。
例えば、登録技術やデジタル接続に関する経験を生かし、難民が自ら管理できるデジタルIDを築く支援を行えば、急速に変化する世界で彼らの機会を広げられます。記録の更新、学歴証明書の追加、オンライン学習といった簡単なことから、利用できる金融サービスなどの幅を広げることまで可能です。
それは、制度や手続きを見直し、従来とは大きく異なる新たな協働の形を取り入れることで、世界が難民と関わる方法に、より大きな変化をもたらす可能性もあります。これは、国際的な難民保護の価値と原則を守り、難民が自らの未来を切り開く主体となれるよう支援するために、変化を受け入れることを意味します。
