本稿は、世界経済フォーラムの地政学プラットフォーム
中華人民共和国が1949年に成立して以来、米中関係は、広範な対立や衝突、戦略的不信によって特徴づけられてきた。
2015年半ばまでに、多くの有力な米国の中国専門家は、二国間関係が急速に悪化していると述べ、その状況を全面的な競争と表現できるとした。米国の分析者らは今や、中国の台頭する力との均衡を図るため、新たな対中大戦略を求めている。
中国の論者も同様に、世界で最も強大な二国間の関係を「静かな競争」と捉える傾向を強めていると、次の論考は指摘する。サイバー空間で中国と合意に至る
残念ながら、緊張が高まるこの傾向はサイバー空間にも当てはまり、実際、サイバー空間は最も対立の激しい舞台の一つとなっている。
緊張
一部の見方によれば、この分野の緊張は、関係全体の悪化を招く主な要因の一つである。
しかし、サイバー空間における中国の行動への米国の不満が、米国全体の対中認識に大きく影響している一方で、同分野における米国の行動に対する中国の懸念は、中国全体の対米認識を形づくるうえで相対的にかなり小さな役割しか果たしていない。このことは、両国がこれまでこの問題をめぐる対話を継続するうえで限られた成果しか上げられなかった理由の一端を説明するかもしれない。
米国と中国は2013年、サイバー空間に関する正式な二国間対話を開始したが、米国が米国の標的に対するサイバー諜報活動を行ったとして人民解放軍の将校5人を起訴した後、中国側は2014年にこの対話を打ち切った。
二国間のサイバー作業部会という枠組みは放棄されたように見えるものの、2015年夏の二国間戦略・経済対話ではサイバー空間の問題が議論され、同年9月にワシントンで開かれた習・オバマ首脳会談では、この問題への取り組みを進めるための初期合意が成果一覧の中心に据えられた。
残る疑問
それでも、サイバー空間における両国の関係については、重要な疑問が数多く残っている。
問題のある活動を抑制し、サイバー空間のルールを定める、十分に具体化された規範と手続きが整わない限り、この問題は二国間関係、地域の平和と安定、そして国際秩序にとって、引き続き重大なリスクとなる。
米国の視点
米国の視点からは、三つの問題が中心となる。
最大の不満は、中国が企業ネットワークに何度も侵入し、知的財産や企業固有の事業情報を盗んできたことにある。
二つ目の懸念は、国家安全保障に関わる従来型の諜報活動を目的とした、サイバー空間を通じた米国のシステムへの侵入が拡大していることだ（例として、2015年半ばに明らかになった人事管理局への侵入が挙げられる。米国民、さらにはその中国側の関係者についても、採用工作や脅迫に利用する可能性を見据え、膨大なデータベースを作成することが目的だった可能性がある）。
三つ目の米国の懸念は、危機の際に中国がサイバー攻撃を用いて米国の重要インフラを機能停止に追い込む用意があるかもしれないことだ。
四つ目の懸念は、戦時に各国がサイバー攻撃をどう使うかが不明確であることと、事態がエスカレートするリスクである。
中国の視点
一方、中国は米国によるハッキングの非難を否定し、自国も米国発のサイバー攻撃の被害者だと主張している。中国の当局者や論者は、ファーウェイやZTEコーポレーションなど中国の通信企業に対する米国の市場参入制限にも不満を表明している。
中国の論評は、インターネット検閲を回避する技術への米国の資金提供を嘆き、各国には自国の領域内で個人がアクセスできる情報を管理する権利があると主張する（この考え方はサイバー主権として知られる）。
中国を研究する論者は、米国によるインターネットの「覇権」も批判する。中国のインターネットの基幹部分を支えるルーターやサーバー、ソフトウェアの多くが、米国企業によって製造されている、または同企業の管理下にあると指摘している。
政策上の論点
こうした見解の相違に加え、中国が米国とのサイバーセキュリティに関する正式協議を打ち切ったことを受け、私たちは本報告書の執筆にあたり、いくつかの喫緊の政策課題に関心を寄せ、取り組むことになった。
1. 米国と中国は、サイバー空間の規範やルールをめぐる正式な交渉を通じて、意義ある成果を上げられるだろうか。
2. 意義ある交渉が可能だとすれば、合意に至る可能性が最も高い分野は何か。また、何と何を交換条件にできるだろうか。
3. サイバー空間の規範について実効性のある合意に至るため、実現可能な道筋は何か。
『サイバー空間で中国と合意に至る』の分析は、米中関係に関心を持つ人々と、サイバー空間における行動規範の策定、特に安全と自由を高める規範に関心を持つ人々にとって有益なものとなるはずだ。
分析の主な知見
中国と米国のサイバーセキュリティ観には、ほとんど重なりがない。
米国と中国のサイバー空間に対する見方は大きく異なる。米国は法の支配を国際的に広げることを重視し、中国は国家主権の維持を強調する。
二国間の議題における米国の最重要関心事は、中国が商業的利益を目的とする諜報活動をやめ、その他のサイバー諜報活動を抑制することだ。人事管理局へのハッキングは、とりわけ大きな不満の種となった。
二国間関係において、米国は中国よりもサイバー空間の問題を重視している。中国のサイバー空間での行動は二国間の議題の最上位に挙がることが多い一方、米国の同分野での行動が中国の重要課題トップ10に入ることはまれだ。
規範の交渉をどう進めるか
重要インフラを標的にすることや、同インフラに対する諜報活動を避けることは、規範の交渉に向けた見通しをもたらす。
中国は、各国が互いの重要インフラを攻撃しないよう定める規範に関心を持っているようだ。また、そのような規範では重要インフラに対する諜報活動も禁じる必要があると理解している（諜報活動と攻撃用の侵入工作を見分けるのは非常に難しい）。
米国は、中国の違反を見つけられると考えており、違反が発覚した場合にそれを認めさせ、その後に何らかの措置を取れるような手続きを望んでいる。
中国は、米国の違反を見つける可能性は低いと考えており、自国が同様の不利益を被ることになる合意を懸念している。
実効性のある合意には、双方が信頼できる手続きが必要であり、中国が自国の帰属特定能力に自信を持てるようにする何らかの方法も求められるかもしれない。
提言
米国は、サイバー関連ルールの交渉において、この問題を両国関係全体の健全性により直接結びつけ、中国と協議すべきである。
中国と米国は、互いの重要インフラへの攻撃や、そうした攻撃を可能にする侵入の痕跡を残しかねないサイバー諜報活動を双方が控えるという合意によって、サイバーセキュリティ交渉を前進させられる可能性がある。
中国が共通の証拠基準に同意し、それに違反した者を訴追すると信頼できる形で約束するなら、米国は見返りとして、攻撃の帰属特定に関する知見を共有し、中国を支援することを検討してもよいだろう。そのような合意には、どちらか一方が合意内容に違反したかどうかを双方が承認する方法が必要となる。その方法は、違反側がその認定を正当なものと認め、自らの行為を認めるようなものでなければならない。
米国は、中国が経済的利益を目的とするサイバー諜報活動を続ける場合のコストを引き上げ、中国が交渉の場に参加し、そこにとどまるよう同時に促す必要があるかもしれない。その一方で、監視可能な合意を実現するうえで、相互利益の交換条件が果たし得る役割も探るべきである。
