世界の気候外交を約25年にわたって主導してきたパリ協定から、ドナルド・トランプ氏が離脱を望んでいるとの報道を受け、米国の離脱は気候変動対策に取り組む国際社会のリスクを最小化し、機会を最大化すると私は主張する。簡潔に言えば、米国とトランプ政権は、協定の外よりも内にいるほうが大きな損害をもたらしかねない。
米国のパリ協定参加には、相互に関連する四つの主なリスクがある。米国が排出削減目標を達成できないこと、気候変動対策への資金を削減すること、他国に「ドミノ」効果を引き起こすこと、そして国連交渉を妨げることだ。
重要なのは資金と排出量だけ
最初の二つのリスクは、離脱してもしなくても変わらない。パリ協定は、米国に現在の排出削減公約の達成も、途上国への気候変動対策資金の追加拠出も義務付けていない。協定は法的拘束力を持つというより手続き的なもので、5年ごとに新たな、より野心的な気候公約を求めるが、実際に目標を達成することは義務ではない。
いずれにせよ、米国は気候目標を達成できない可能性が高い。目標を達成するには、オバマ政権のクリーン・パワー・プランだけでは足りない。2025年までに、2005年比で排出量を26～28％削減するという目標の達成には、さらに対策が必要だ。そしてトランプ氏は今や、そうした政策も撤回することを決めたため、米国の排出量は2025年まで増加し、減少には向かわない見通しだ。
国際的な気候変動対策資金も同様で、「米国第一」の予算案の下で削減される。これには、これまで緑の気候基金向けに割り当てられていた資金も含まれる。同基金はこれまでに、気候変動対策支援として100億米ドルを集めている。米国は30億米ドルを拠出する予定だったが、寄付したのはこれまでのところわずか10億米ドルにすぎない。残りの資金が拠出される可能性は、ほぼない。
ドミノ効果は起きるのか？
三つ目のリスクはドミノ効果だ。米国の行動が他国を触発し、気候対策を遅らせたり、目標を反故にしたり、協定から離脱したりする可能性がある。しかし、米国の離脱をきっかけに他国も追随すると示す証拠はほとんどない。
最も近い歴史上の類例は、米国が署名したものの批准しなかった京都議定書だ。ジョージ・W・ブッシュ大統領が米国は条約を批准しないと表明したとき、他国は議定書を支えるために結束し、京都議定書の規則を強化するマラケシュ合意を2001年に成立させた。
ドミノ効果を引き起こす可能性がより高いのは、パリ協定からの離脱ではなく、米国内の行動だ。米国が目標を達成できないのを見れば、パリ協定が実際にはいかに弱いかが露呈し、他国も公約の履行を遅らせたり、他国任せにしたりする可能性が高まる。
パリ協定がもたらすのは、世論の圧力を喚起することと、長期的な低炭素投資の流れを促すことくらいだ。米国が協定に公然と背き、パリ協定が見せかけだけの世界的な制度だと示すなら、圧力も「投資のシグナル」も機能しそうにない。気候変動対策に後れを取る国を抑制する力がないと目に見えて分かる協定に、投資家も市民も信頼を失うだろう。
四つ目のリスクは、米国が国際気候交渉を妨害することだ。そのためには協定への参加が必要となる。米国が協定にとどまれば、交渉で拒否権を維持する。
交渉は重要な局面を迎えている。協定を具体的にどう実施するかを定める、いわゆる「パリ・ルールブック」が交渉中で、2018年の採択が予定されている。
米国は発言権と拒否権を使い、規則を骨抜きにする可能性がある。パリ協定の修正を要求して交渉を停滞させ、過度に複雑化することさえあり得る。エネルギー長官のリック・ペリー氏もその考えを示唆している。離脱を現実味のある形でちらつかせた米国は、今後さらに大きな外交的影響力を持つかもしれない。
この点を踏まえれば、エクソンモービルの元トップに「交渉の席」を与えるのは、ひどい考えだ。
新たな機会
一方、米国の離脱は、欧州と中国が再び主導権を握るなど、新たな機会を生み出す可能性がある。2016年の米大統領選挙後、フランス大統領選の元候補ニコラ・サルコジ氏は、米国からの輸入品に1～3％の炭素税を課す案を提起した。特に米国で保護主義的な政策が強まるなか、炭素国境関税は政治的に受け入れられやすくなるかもしれない。
米国の離脱は、台頭する中国が国際的な課題で存在感を示す絶好の機会にもなる。中国と欧州連合の双方に、将来の再生可能エネルギー市場で米国をさらに引き離す機会をもたらすだろう。
EUは以前、米国不在のなかで指導力を発揮し、京都議定書の再活性化と再生可能エネルギーの推進を実現した。今回は欧州が、別の大国の支援を得て同じことを実現できる。
このような協力にはさまざまな形があり得る。簡単な方法の一つは、両者がより強力な共同の気候公約を打ち出すことだ。それぞれの排出量取引制度を統合し、共通の炭素国境関税を適用すれば、さらに強化できる。
貿易措置とEU・中国の気候ブロックは、パリ協定が実現できたであろうものより、はるかに効果的だろう。しかし、外交上きわめて大胆な米国の離脱がなければ、こうした可能性が実現する見込みは低い。総合的に見れば、米国は気候変動対策の枠組みから離脱するほうが、とどまるより望ましいことは明らかだ。
ここでは、パリ協定からの離脱と、UNFCCC（国連気候変動枠組条約）からの脱退の違いを強調しておきたい。後者ははるかに重大で、ドミノ効果を引き起こす可能性もより高い。また、米国は排出量や行動について国際社会に報告する法的義務を負わなくなる。それは気候変動問題における完全な孤立国となることを意味する。
将来の大統領は、大統領令に基づく協定を通じて容易にパリ協定に復帰できる。一方、UNFCCCの再批准には、1992年の条約批准時より党派対立と分断が深まった米上院での採決が必要となる可能性がある。しかし、UNFCCCから脱退すれば、より広範な交渉で拒否権を失い、政治的にいっそう孤立するため、米国による妨害の脅威は弱まる。
それでも、基本となるリスクと機会の比較は変わらない。ドミノ効果が起きる可能性は高まるかもしれないが、全体としては、なお離脱のほうが望ましい。
参加は論点のすり替え
米国にとどまってほしいと願うのは、近視眼的で反射的な反応だ。米国が国際協調の姿勢を象徴的に示しているかどうかよりも、米国内で実際にどのような行動を取っているかを、国際社会はもっと懸念すべきだ。
国際社会はひどく恐れているようだ。米国がパリ協定を離脱するという、ほぼ象徴的な行為を。しかし、トランプ氏が国内の気候対策を後退させたときには、それほど懸念を示さなかった。
EUの気候行動担当委員ミゲル・アリアス・カニェテ氏は、最近、次のように述べた。パリ協定は化石燃料の継続使用を認め、「新たな米政権が独自の道を選ぶ」柔軟性を与えているという。
これは本当にホワイトハウスに伝える価値のあるメッセージなのだろうか。パリ協定の目的と精神をあからさまに踏みにじっても、書面上は協力を続けてさえいれば問題ないというメッセージだ。象徴的な姿勢が行動よりも重要になったように見えるのは憂慮すべきことだ。
批判の焦点は参加ではなく政策に置くべきだ。そうでなければ、パリ協定は外交上の隠れみのにすぎないと自ら証明することになる。
パリ協定は弱いかもしれないが、国際的な気候変動対策は強固なものになり得る。トランプ氏の離脱による衝撃は、他の地域で自信を深めた指導力が花開く機会を生み、国際的な取り組みをより強くする可能性がある。
