炭素価格付けは、気候変動を緩和するというパリ協定の目標を達成するために不可欠な手段だと広く認識されています。スウェーデンの成功例は、炭素価格付けが実際に機能し得ることを示しています。同国の炭素価格は現在、世界最高の139米ドルです（世界銀行、2018年）。1991年にスウェーデンの炭素税が導入されて以降、同国経済は60％成長する一方、炭素排出量は25％減少しました（世界銀行、2016年）。しかし、現在、世界の温室効果ガス排出量のうち炭素価格が適用されているのは20％未満であり、価格の大半は、パリ協定で掲げた目標の達成に必要な二酸化炭素1トン当たり40～80米ドル（tCO2）の水準を下回っています（スティグリッツ、スターン、2017年）。
より野心的な炭素価格政策をどう導入できるでしょうか。まず、政策立案者にとって最大の課題は、政策に対する政治的な受容を高めることだと認識する必要があります。炭素価格改革の設計に関する経済学上の助言の多くは、効率性と公平性の問題に焦点を当てています。政策はGDP成長にどのような影響を与えるのか。予想される所得分配への影響は何か。もちろん、効率性や分配への影響は、社会的受容を左右する重要な要因です。しかし、政治的な理由で炭素価格改革を実施できないのであれば、従来の経済学の教訓はほとんど意味を持ちません。
新たな論文（Klenertほか、2018年）で私たちは、公平性と効率性に関する従来の教訓を超え、行動科学や政治学の近年の知見を踏まえて、炭素価格改革の設計をどのように調整すれば一般市民の受容を高められるかを提案しています。世界の炭素価格収入はすでに大きく、2017年には330億米ドルに達しており（世界銀行、2018年）、今後さらに増えると見込まれます。その使途は、炭素価格付けに対する市民の認識を大きく左右します。
行動経済学と政治学の知見は、市民の政治的受容を高める炭素価格収入の還元方法を示しています。便益の目立ちやすさ、文化的な世界観、政治家に対する一般的な信頼といった社会の認識に関わる要因は、炭素価格制度のなかに、現在、人気があるものとないものがある理由を説明し、炭素価格付けをより魅力的にする方法を考える手がかりとなります。
図1炭素価格、政治への信頼、認識される汚職
注：炭素価格はすべて2016年のものです。ただし、オーストラリアのデータは2012年のものです。
炭素価格付けの人気を左右するものは何か？
行動科学の知見から、炭素価格改革の受容性に関する4つの主要な影響が明らかになっています。
第一に、気候変動の緩和に対する支払い意思は、主に政治、経済、文化に関する世界観によって決まります。「解決策への反発」――政策上の解決策が根底にあるイデオロギー的な傾向に異議を唱えたり、反したりする場合、市民が環境問題にいっそう懐疑的になる傾向――を引き起こさないようにする必要があります。
第二に、市民は炭素価格付けの是正（「ピグー的」）効果を無視したり、疑問視したりする傾向があります。しかし、収入を環境関連支出や不利な立場にある世帯への移転など、特定の目的に充てると、懸念が和らぐ可能性があります。
第三に、炭素価格の呼び方によって、その望ましさに対する認識が変わることがあります。スイスやアルバータ州のように、炭素価格を単に「CO2賦課金」と呼び替えたり、「料金と配当」と表現したりするだけで、解決策への反発を回避し、市民に受け入れられやすくなる可能性があります。
第四に、便益の目立ちやすさを高めると、炭素価格改革の受容性が向上します。そのため、収入の還元を目に見える形にすることが望ましい場合があります。例えば、世帯への移転や公共投資など、一部の還元方法は減税よりも市民に認識されやすいでしょう。
政治学からは、炭素価格付けに関する2つの主な知見が得られます。
第一に、野心的な炭素価格付けは、しばしば政治への高い信頼と低い汚職水準に相関しています（図1参照）。
国際比較研究によると、政治家に対する市民の不信感や汚職の認識が強い国では、気候政策が継続的に弱く、温室効果ガス排出量も多い傾向にあります（Baranziniほか、2014年、Rafaty、2018年）。フィンランド、ノルウェー、スウェーデン、スイスはその例で、いずれも信頼度が高く、炭素価格は二酸化炭素1トン当たり40米ドルを上回っています。信頼度が低い場合は、受容性を高めるため、透明性が高く信頼を促す方法で収入を還元する必要があります。
第二に、政策改革は、費用が広く分散し、便益が集中する場合に、成功しやすくなります。
炭素価格付けの課題は、便益が広く分散する一方で費用が集中しやすいことです。その結果、政策の受益者は各地に分散しているため、政治過程で支持を表明する可能性が、炭素集約型企業が反対する可能性よりも低くなります。成功の可能性を高めるには、炭素価格改革の便益を、政策の成立と維持を積極的に支持する有権者層に集中させることが有効です。また、政治的立場を問わず幅広い層に便益が及ぶ炭素価格制度は、政権が党派を超えて交代しても存続しやすくなります。
炭素税改革の政治的受容を高める設計戦略とは？
呼び方に配慮し、便益を目立たせ、解決策への反発を避け、透明性と明確なコミュニケーションを確保することに加え、社会経済的な状況に合わせて収入の還元策を調整することで、炭素税改革の受容性を高められます（図2参照）。一括配当として収入を還元すれば、炭素価格付けをめぐる行動面・政治面の制約の多くに対処できますが、環境関連支出、対象を絞った移転、減税など、ほかの方法がより適切な場合もあります。例えば、市民がピグー的な価格付けの緩和効果に疑問を抱いているなら、環境関連支出を増やすことで政策改革への理解を得られるかもしれません。財源不足の年金制度や老朽化したインフラなど、具体的で目立つ問題に取り組むため収入の使途を指定することも、炭素価格改革の受容性を高める可能性があります。不平等への懸念には、対象を絞った移転または一括移転で対応すべきです。低所得世帯は炭素税として支払う額より多くの移転を受け取るため、主にこうした世帯が恩恵を受けることになります。効率性が大きな懸念である場合は、収入を使ってほかの歪みをもたらす税を引き下げる方法が望ましい選択肢です。一律の移転や減税などの財政中立的な戦略は、中道右派的な世界観が広く浸透し、政府への信頼が低く、税への忌避感がある状況でより適しています。
図2意思決定ツリー。炭素価格付けを政治的に受け入れられるものにする万能策はありません。炭素価格改革は社会経済的な状況に合わせて調整する必要があります。
注：*政治への信頼、政治・経済・文化に関する世界観の知見を適用。**収入還元の目立ちやすさと政治的影響力を持つ受益者の形成に関する知見を適用。***ここから下は、従来の公共経済学の知見を適用。****炭素価格付けの是正（「ピグー的」）効果について市民が認識していないことに関する知見を適用。
現実の炭素価格制度から何を学べるか？
現実には、さまざまな還元策が組み合わされています（各種炭素税制度における還元策の概要は図3を参照）。それでも、成功している炭素価格施策では、ここで示した政治面・行動面の影響の少なくとも一部に沿って収入の還元方法が設計されています。
世界をリードするスウェーデンの炭素税が成功した背景には、広範な市民対話と社会的な熟議があり、炭素税を導入した財政改革に先立って政治への信頼と透明性を高めた可能性があります。
アルバータ州で成功した「炭素賦課金」の収入は、環境関連支出と、炭素価格付けによって不均衡に大きな影響を受ける人々への補償に分けられています。これは、呼び方と、ピグー的価格付けへの理解不足に関する教訓を示しています。
炭素税収のすべてを世帯と企業に還元するブリティッシュコロンビア州では、炭素価格付けを支持する強固な有権者層が形成されました。環境意識の高い有権者層と経済界の双方に支えられ、中道右派政権は幅広い政治的支持を得る炭素税改革を設計できました。
オーストラリアの炭素価格制度は、教訓を与える事例です。2012年に導入されたこの制度の還元策は、公平性と効率性に関する知見を考慮し、教科書どおりに設計されました。しかし、炭素価格は2014年に廃止されました。このことは、公平性と効率性の目標を満たす価格設計だけでは不十分であり、政治と政治的なコミュニケーションが極めて重要であることを示しています。
図3現実の炭素税制度における収入還元
注：ブリティッシュコロンビア州は追加支出を約束したため、支出の割合が100％を超えています。
炭素価格付けを機能させる――まず受容性、その次に効率性と公平性
現在の炭素価格の不足を踏まえると、効率性と公平性に関する経済学の教訓よりも、政治的受容を高めるという課題の方が優先されます。政治学と行動科学の知見を踏まえ、社会経済的な状況に沿って収入還元の仕組みを設計すれば、炭素価格付けを市民にとって機能するものにし、ひいては政治的な成功につなげることができます。
