昨年リマで閉幕した気候変動協議では、各国の温室効果ガス排出を抑制する幅広い合意の構築が中心課題となった。しかし、特定の国に割り当てにくい重要な排出源がある。国際航空と国際海運による排出だ。これらは現在、世界の二酸化炭素排出量の約4％を占め、その割合は増加しているが、課金はほとんど行われていない。こうした現状の背景には、産業界や多くの政府による課金への強い抵抗に加え、税の競争がある。地理的な移動の容易さと国際的な性質ゆえに、いずれか一国がこれらの部門に課税するのは難しい。
航空燃料が欧州連合排出量取引制度（EU-ETS）の対象に加わったのはごく最近であり、対象はEU域内便に限られる。多くの国では国際航空券はほぼ非課税で、付加価値税もゼロ税率となっている。国際航空券の価格に税や料金が含まれているのをよく目にする航空旅行者には意外かもしれないが、その大半は保安や空港関連サービスに対する何らかの利用料である。国際海運も、主として税の競争のため、課税はごくわずかだ。大型船は燃料を一度補給するだけで長距離を航行でき、より安く給油できる場所へ容易に航路を変更できる。また、海運には特別な制度があり、法人税負担は他の部門より大幅に軽くなり得る。こうした状況は、他の輸送手段に対してこれらの産業に不当な優位性を与えるだけでなく、気候問題を悪化させる。
歳入にも、環境にも、経済効率にも有益
私たちは、 最近の記事 で、航空・海運の排出による気候損害を妥当に反映する水準で世界共通の課金を導入すれば、環境、政府歳入、そして気候変動以外の税制の歪みの緩和に大きな潜在的利益があることを示している。二酸化炭素1トン当たり25ドルの世界共通課金により、国際航空から約120億ドル、海運から250億ドルの歳入が見込まれる。世界の炭素排出量の当初の削減幅は小さい（5％未満）が、課金水準の引き上げやクリーン技術の開発が進めば、環境面での効果は時間とともに高まる。二酸化炭素1トン当たり25ドルの課金による航空券価格の上昇はわずか2～4％にとどまる。国際海上輸送では、輸入価格の大半の上昇幅は1％未満となる。さらに、これらの部門に対する異例の税制上の扱いを是正するだけでも、大きな利益が得られる。
この追加歳入には、多くの有益な使い道がある。低所得国（LICs）に補償して潜在的な負担を相殺した後でも、高所得国が2020年までにLICsの気候変動対策資金として年間1,000億ドルを動員するという約束の達成に、大きく貢献できる（関連リンク）。国境を越える活動から生じる排出量と歳入を特定の国に割り当てることには、概念上も政治上も困難があるため、これは各国が共同で約束の資金を調達する自然な方法と思われる。
これらの部門の炭素排出に価格を付ける具体的な仕組みが、排出量取引制度か炭素税かは、いくつかの基本的な制度設計を適切に行うことほど重要ではない。ここで重要なのは、国際排出を可能な限り広く対象にして抑制すること、歳入の潜在力を実現すること（排出枠の無償割当てや免除を最小限にすること）、そして安定的で予見可能な長期炭素価格を確立することだ。
国際航空・海運の排出に対する炭素税や排出量取引制度は、さまざまな方法で導入できる。燃料税の徴収はほとんどの政府にとって基本的な業務であり、これらの部門の活動は監督機関（国際民間航空機関（ICAO）および国際海事機関（IMO））によって厳しく追跡されている。より大きな課題は、炭素価格（およびその改定）について合意し、全ての関係者が役割を果たすよう促すインセンティブと監視の仕組みを設計することだ。調和の取れた価格ではなく最低炭素価格を設定すれば、参加を促せるかもしれない。また、経験からは、世界全体で合意するよりも少数の国々の間で合意するほうが容易であり、それが後の拡大の基礎となり得ることも分かっている。
政治面への対応
進展を阻む主な障害は政治的なものだ。厄介な問題の一つは、気候政策におけるUNFCCCの「共通だが差異のある責任」の原則である。これらの部門では燃料価格の差を利用することが比較的容易なため、価格制度の実効性を確保するには幅広い参加が必要となる（特に、別の管轄区域での給油が容易な海運ではそうだ）。そのため、参加を促すには、コスト増を補うため、排出量の少なくとも3分の1を各部門で占める途上国に補償する必要が生じる可能性がある。途上国政府が国内で徴収した航空燃料税を保持できるようにすれば、それを実現できる。（航空会社のコストの大部分は、観光・ビジネスの拠点となる高所得国の乗客に転嫁される可能性が高いため、これは途上国への過剰補償にさえなり得る。）海運については、各国の世界海上貿易に占める金額または量の割合に応じて還付する方法が考えられる。
EU域内便の炭素排出が最終的にEU-ETSに含まれるまでには、長い政治闘争があった。ICAOは現在、2016年までに世界的な航空排出課金制度を提案する予定だ。しかし、実務上の導入に向けたさらなる進展は遅く、単純な税制措置への広範な抵抗や、歳入の大部分を各業界に配分するよう求める声がある。大規模排出国の財務大臣がより深く関与すれば、プロセスを後押しするとともに、現在の財政収入不足の一部に対処する手段を提供できるだろう。今年のパリCOPを前にこれらの課題に真剣に取り組めば、世界の気候政策の議題にとって大きな前進となる。
この記事は最初に 世界銀行「Let’s Talk Development」ブログに掲載された。
本稿の掲載は、世界経済フォーラムが見解を支持することを意味しない。
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著者：ジョン・ストランドは、世界銀行開発研究グループの環境・エネルギーチームの上級エコノミスト。
画像：イースト・ミッドランズ空港で、日没時に航空機が着陸態勢に入る。ロイター／ダレン・ステープルズ
