パンデミックは、公官民の医療調達システムが抱える欠点を鮮明に浮き彫りにしました。
今回の危機は、次の緊急事態に備えて、これらのシステムから学び、再構築する機会をもたらしています。
イタリアの経験から得られた3つの教訓と、今後の進め方に関する提言をご紹介します。
COVID-19危機は、人工呼吸器や個人用防護具（PPE）などの重要物資の調達に関するガバナンスを改善する必要性を浮き彫りにしました。世界のサプライチェーンは、まず中国のロックダウンによって、その後は影響を受けた各国からの需要の急増によって混乱しました。この緊急事態の中で、あらゆる制度的レベルの当局や民間の医療提供者は、医療サービスの供給を維持するために互いに競合してきました。
多くの国では、パンデミック以前から公的医療予算が逼迫していました。このため、公的・民間の医療提供者は、増大する需要と既存の資源のバランスを取る方法を模索せざるを得なくなっています。医療機器、技術、医薬品の調達は、長年にわたり一般的なインフレ率を上回る価格上昇が続いており、こうした政策の主要な焦点となってきました。また、入院による急性期医療から、非感染性疾患や慢性疾患により適切に対応できる外来サービスへと全般的に移行する流れも進んでいます。
イタリアの公衆衛生調達に対するCOVID-19の課題
重要機器の調達に関わる主要な公衆衛生バイヤーとの議論に基づき、イタリアの公的医療調達に負担をかけてきた3つの主要な課題を特定しました。
1. 準備不足。 国および地域レベルでパンデミック計画が存在していたにもかかわらず、需要の急増に対応できる体制が整っていませんでした。PPEのように平時には広く入手可能な汎用品が、ボトルネックとなることが判明しました。通常の調達管理の実務では、この場合の備蓄が推奨されますが、イタリアではほとんど行われていませんでした。しかし、米国の事例が示すように、競合する需要の間で物資を配分することの難しさや、そのようなシステムを長期にわたって維持すること自体のコストの大きさから、戦略備蓄でさえ解決策にはなりません。契約上の救済措置も、国際的な供給ショックの下では多国籍企業の多くが義務を果たすことが不可能だったため、有効性が乏しいことが判明しました。イタリアでは、国内でPPEの製造を開始するまでにほぼ2か月かかりました。
2. 調整の欠如。 ほぼすべての国の医療制度と同様に、イタリアの国民保健サービスも多層的なガバナンスを採用しています。COVID-19の緊急事態において、地域当局はイタリアの市民保護庁とともに物資の調達を調整する必要がありました。国と地域の間の調整の欠如は、調達、生産、供給の各システムに負荷をかけてきました。政府当局、民間企業、寄付者、地域の病院がいずれも同時に発注しようとしていました。このような状況では、医療物資の実際の必要量が明確ではありませんでした。
3. 調達の集中化は、コスト削減を目的としたトップダウン型の取り組みとして構築されており、その結果、公官民の協力が妨げられました。公共調達における不正や贈収賄のリスクが高いと認識される状況では、適法性と透明性が、価値に対する対価、イノベーション、有効性よりも優先されることがしばしばありました。調達ルールと分散した管理体制により、公共部門内、ならびに当局と供給者の間で、官僚的な画一主義と不信感が助長されてきました。そのため、イタリア政府は、官民の協力を促し、戦略的な公共調達を円滑にするための適切な制度的・組織的アプローチを確立する機会を失ってきました。今回の緊急事態において、例えば、単一の機器だけでなく統合ソリューションを購入していれば、病院での治療の継続性を確保できた可能性があります。しかし、経験の不足や倉庫を早急に満たす必要性から、医療調達当局がソリューションへと移行することは許されませんでした。さらに、テレメディシンシステムのような公官民の革新的ソリューションが存在しなかったことは、国内で特に被害の大きい一部の地域ではまだ脆弱な在宅ケアにおいて、より効果的であったはずです。
急ごしらえの官民連携
最安価格を追求するあまり、調達当局は中国やインドなど特定の地域に拠点を置く供給者への依存を強めています。中国の製造停止後、一部の調達当局は、以前はコストが高すぎるとみなされていた欧州拠点の製造業者に回帰しました。民間・公共部門の多くの関係者は、特にマスクや消毒液などの汎用品について価格の最小化を追求したことが、国内市場を損なってきたと主張しています。こうした分野で国内のバイオメディカル産業が欠如していることも、一部の生産ラインの転換を遅らせています。例えばPPEの場合、適切な検証や確認が必要であり、そのための認定検査機関がイタリアにも欧州全体にも不足しています。緊急事態の間、「急ごしらえで生み出された」パートナーシップが急増しました。これらは、感染症発生時のレジリエンスを確保するために不可欠であるだけでなく、協力と信頼の醸成につながり、公共調達をより戦略的なアプローチへと進め、より大規模なパートナーシップを発展させる道筋ともなり得ます。
政策立案者への提言
公共調達をめぐる議論は、コンプライアンスや「無駄」の防止から、公務員への信頼と権限付与へと転換すべきです。公共のバイヤーは、リスクと責任を引き受ける姿勢を示すことで、厳しい市場環境を克服するための新たなソリューションを見つけ、試行する能力を実証してきました。
COVID-19の世界的な影響にもかかわらず、各地で緊急事態が急増しています。このような状況において、政府当局は、企業に防災能力の向上を促し、継続性をより確実に保証できる供給者を選定する能力と意思を持つべきです。このパンデミックの余波は、信頼できる供給者の選定、緊急時に稼働させる供給者ポートフォリオの構築、柔軟性と成果の保証を可能にする契約の活用に基づく、レジリエンス志向の調達戦略を設計する機会となり得ます。
公官民の協力の重要性と関連性は、COVID-19によって確実に明らかになりました。実際、パートナーシップ型のアプローチとしての調達は、公共部門の運営の枠組みや文化によって課題に直面しており、それらが組織間の関係構築や信頼の発展を妨げてきました。
政策立案者は、市場の供給者との既存のパートナーシップがあった場合に、感染症の発生時にどの調達分野がより影響を受けにくかったかを検討すべきです。その際、異なるレベルの協力に基づく契約上の合意が提供する柔軟性、迅速性、事業継続性を比較する必要があります。協働での設計と展開には、新たな管理能力が必要となるだけでなく、コンプライアンス中心の視点からリスクマネジメントの視点へと調達を移行させること、さらに、公共部門が洗練されたバイヤーとして振る舞い、事業のレジリエンス、イノベーション、国内生産の創出といった政策目標の達成に調達を活用する新たな戦略的アプローチも求められます。
