この記事は、世界経済フォーラムの地政学プラットフォーム
エマニュエル・マクロン氏が最近、欧州軍の創設を呼びかけたことを受け、防衛の専門家や論評家は、この構想を政治的挑発であり夢物語だと、すぐさま冷笑した。フランスの指導者がこの構想を支持したのは初めてだった。これまで主に、筋金入りの欧州連邦主義者が唱えてきたものだ。
大胆な構想を好むことで知られるフランス大統領だが、めったに世間知らずでもイデオロギーにとらわれてもいない。さらに、海外への派遣が最も多い欧州軍の最高司令官であり、まもなく欧州連合で唯一の核保有国となるフランスの大統領の言葉を、軽く受け流すことはできない。マクロン氏の呼びかけに、ドイツのアンゲラ・メルケル首相が後日、欧州議会での演説で一定の留保を付けつつも呼応したことも、同じように重要だった。
平和のプロジェクト
1918年の休戦から1世紀。伝統的な同盟国である米国が内向きになり、中国、イラン、ロシアなどが攻勢に出るなか、欧州の最も有能な軍隊でさえ単独では欧州を守れないとしたら、欧州はどうすれば平和のプロジェクトとして成功を保てるのだろうか。
マクロン氏によれば、明快な道筋の一つは、欧州各国の軍を結集し、真に欧州の軍事能力を形成することだ。欧州が貿易や競争政策の分野で一体となり、世界的な貿易プレーヤーとなったのと同じである。
今後の欧州議会選挙も、マクロン氏の考えに影響を与えた可能性が高い。有権者に自国政府への反対ではなく欧州への投票を促すため、マクロン氏は、欧州プロジェクトとの結びつきを有権者がより強く、直感的に感じられるような、前向きな感情に訴える象徴や争点を示す必要がある。
欧州軍というマクロン氏の構想は、具体化にはほど遠いかもしれないが、あらゆる立場の有権者に強く響いている。ル・ポワン誌が実施した世論調査では、回答者の81%が欧州軍に賛成していた。市民をよりよく守れる欧州を求める声は、フランス国内だけでなく、各地の有権者に広く共有されている。
防衛の変革
ここ数年、欧州の防衛が大きな変革を遂げてきたという事実がなければ、この構想を単なる政治的な目くらましとして片付けるのは簡単だろう。
主にウラジーミル・プーチン氏とドナルド・トランプ氏のおかげで、欧州各国政府は、防衛予算を国家予算のなかで削減可能な項目として扱うことは、もはやできないと認識した。2015～16年、数十年ぶりに欧州の防衛予算は冷戦後の減少に歯止めがかかり、現在は大半の国で増加している。欧州は防衛費をGDPの2%とする目標にまだ届かず、欧州のNATO加盟国の平均は1.44%だが、米国との1020億ドルの差を今や縮めつつある。（2014年の差は1380億ドルだった。）
防衛支出の回復に加え、欧州各国は軍の即応態勢を強化し、場合によってはNATOの旗の下で欧州東部の前線に部隊を展開した。これは冷戦終結以来、ほとんど見られなかったことだ。
欧州連合も相当な資源の動員を始めている。2017年初頭に発足した欧州防衛基金は、2021年には15億ユーロに達する見込みで、欧州委員会は加盟国からさらに40億ユーロの投資を呼び込み、総額55億ユーロ（約62億ドル）とすることを目指している。これは2018年のスウェーデンの防衛予算全額に相当し、欧州防衛部門のなかでも資金が特に不足する研究開発や新装備の調達に、必要な資金をもたらす。
さらに、昨年6月、EU上級代表のフェデリカ・モゲリーニ氏は、欧州平和ファシリティの設立を提案した。年間最大105億ユーロの基金で、合意されれば早ければ2021年から、欧州軍や地域のパートナーが主導する軍事作戦の費用の一部に充てられる可能性がある。名称にかかわらず、これはEUが軍事作戦を支援するために資金を拠出する初の機会となる。軍事活動、さらには軍事能力への支援はEU条約で禁じられていると主張するドイツが長年反対し、NATOと直接競合すると見なした英国が一貫して拒否権を行使してきた後、フランスが長く求めてきたことだ。
もちろん、新たな資金や制度的措置と、欧州兵士による戦闘即応態勢を備えた軍隊との間には違いがある。しかし、かつては周辺的な存在だったEUは、防衛分野で急速に実質的な役割を担うようになっている。2021年から2027年にかけ、EUは防衛の研究開発と装備に130億ユーロ、軍事機動力に65億ユーロを投資する方針で、これに予算外の欧州平和ファシリティ基金105億ユーロを加えることもできる。
革命か進化か
マクロン氏の呼びかけは、欧州議会選挙後に試されることになる。EU加盟国と機関は、真の欧州防衛能力を築くために大きく前進できるのか。それとも、近年と同じペースで進むのか。EUが目標を実現するには、三つの分野での決断が鍵となる。
第一に、欧州防衛の政治的重要性を高める必要がある。EUの資金をまとめることは、防衛関連の意思決定権を各国が共同で行使する意思を持つよう促すことに比べれば容易だ。各国が自国の優先事項を放棄すべきだという意味ではない。フランスだけでなくドイツでも、多くの人がそれに反対するだろう。しかし、欧州防衛を実質あるものにするには、より強固な共同意思決定プロセスが必要だということだ。
現在、防衛はEUの対外関係責任の一部にすぎず、EUの防衛担当閣僚には独自の意思決定の場がない。さらに、外交政策には欧州理事会で全会一致の原則が適用されており、弱い決定や、最低公倍数的な決定につながっている。
質的に大きく飛躍するには、二つの改革が必要だ。外交・安全保障政策の大半、可能であればすべての案件に特定多数決を導入し、これらの案件を協議・決定する欧州防衛安全保障理事会を設置するべきだ。この新たな理事会は、すでに設置が議論されている新設の防衛総局の支援を受けられるようにする。また、欧州議会は監視権限を強化し、防衛小委員会を本格的な委員会へ格上げするべきだ。
鍵となるのは、防衛分野で拡大するEU機関の権限と資源と、加盟国のより強い政治的関与との間に、新たな均衡を見いだすことだ。後者を伴わずに前者だけを強化すれば、欧州防衛の制度化が過剰になり、加盟国が固く守ってきた主権の一部をブリュッセルに委ねるよう促すことも難しいだろう。
複数分野にまたがる統合
第二に、欧州防衛の統合は垂直的なものにとどめるべきではない。その強みは、経済制裁政策やサイバー対策から国内治安政策まで、欧州の力を構成する他の分野とどれだけ横断的に結びつくかにもある。欧州防衛が近い将来にNATOの抑止力に並べないとしても、より広範な手段や対応策の一部となれば、独自の力を発揮できる。
21世紀の力は、宇宙、人工知能、エネルギーといった重要技術や資源を国家、または国家の集団がどれだけ掌握できるかによって、大きく左右される。
未定義
民間のサイバー網や重要インフラを標的とするなど、通常の攻撃の閾値を下回る形で戦闘が行われることも多い時代にあって、EUは本来、有利な立場にある。手元にある幅広い手段や対応策を十分に活用できれば、その優位性を発揮できる。対照的に、NATOは通常戦力による抑止力を強化してきたものの、ハイブリッド型の広範な脅威への対応能力は依然として乏しい。
第三に、欧州防衛の統合は、狭義の安全保障対応を超える必要がある。21世紀の力は、宇宙、人工知能、エネルギーといった重要技術や資源を国家、または国家の集団がどれだけ掌握できるかによって、大きく左右される。こうした分野で一定の自律性を持たなければ、欧州の依存は戦略上のアキレス腱となる。
次期欧州委員会は、世界での競争力を保つために、重要産業や分野でどのような能力と投資が必要かを特定し、戦略的自律性に関するEU全体の方針を策定するべきだ。こうした一貫した戦略がなければ、欧州防衛の自律性は言葉だけに終わる。
自律は孤立ではない
ただし、自律を孤立と混同してはならない。欧州防衛の強さは、同じ志を持つパートナーをどれだけ引き入れられるかにかかっている。最も明らかな相手は英国だ。英国がいなければ、英国とドイツの専門家グループによる調査によれば、欧州防衛が遂行できる任務は最低限の範囲にとどまる。
ブレグジットをめぐる混乱が収まった後、欧州で2番目に軍事力の高い英国を、欧州の取り組みにどう関与させるかを定めることが重要となる。エマニュエル・マクロン氏が2017年に既存の制度枠組みの外で立ち上げた欧州介入イニシアチブには、英国を含む欧州の軍事大国10か国が参加しており、すでにこの現実を見据えている。
この小規模な多国間イニシアチブを、新たな欧州防衛の枠組みに組み込むことが重要となる。また、ノルウェーやイスラエルなどの欧州のパートナーを関与させる方法を見いだすことも重要だ。地理的な位置や能力を理由に、これらの国々は欧州の防衛努力に実質的な貢献ができる。
米国とのパートナーシップ
最後に、欧州の自律性を高めることは、米国への敵意を強めることを意味してはならない。米国は今後も長きにわたり、最も望ましく、不可欠なパートナーであり続ける。しかし、適切に進めれば、EUの防衛能力の向上は、依存ではなく協力に基づく関係を生み出し得る。これは大西洋の両岸で歓迎される進展となるだろう。
マクロン氏の呼びかけが現実になるまで、欧州にはまだ長い道のりがある。NATO、そして米国は、依然として欧州の安全保障を担う中心的な存在だ。しかし、あらゆる脅威に欧州が対処できるようにする機動性に欠けており、政治的な健全性が近いうちに回復する見込みも薄い。
数十年ぶりに、欧州が自らの防衛を担う機会が訪れている。それを実現するには、欧州の指導者たちは、制度化の過剰と共同の政治的関与の不足という二つの落とし穴を避けなければならない。難しい決断が待ち受けている。
欧州軍：夢は実現するのか？ファブリス・ポティエ、国際戦略研究所
