まず、二組の数字を比べてみましょう。2011年（アラブの春が起きた年）以降、 世界各地から約100万人の難民または庇護希望者が、 人口が合計で約5億人に上る欧州連合（EU）加盟28か国に保護を求めてきました。ほぼ同じ期間に、 その3倍を超える数の難民が、 シリア危機から逃れ、隣国のヨルダン、レバノン、トルコ、イラクへと流入しました。これらの国の人口を合わせると約1億3,000万人です。
このように見ると、もちろん中東よりかなり豊かな欧州は、難民に過度の負担を強いられているとは言えません。それでも、欧州の大半の国で広く語られていることはこの現実を反映しておらず、その結果、欧州の指導者がより寛大な政策を進める余地はごく限られています。実際、ほとんどの指導者は、有権者からより制限的な移民政策を求める強い圧力を受けており、難民が主な懸念の対象ではないにせよ、その締め付けに巻き込まれています。
このジレンマの理由の一つは、難民が無秩序な形で欧州にたどり着くことです。米国、カナダ、オーストラリアなど世界の他地域の先進経済国とは異なり、欧州に来る難民の大半は、事前に在留資格が認められる管理されたプログラムを通じてではなく、庇護希望者として非正規の経路で入国します。そのため、いずれ難民認定を受けることになる、保護の必要性が高い人々が、庇護を求める根拠はないものの、しばしば同情に値する「不法」な経済移民と混在します。また、難民は他の移民とともに非正規の国境越えを通じて欧州に入るため、本人たちにとって危険であり、欧州の人々にも不安を与えます。 ランペドゥーザ島の悲劇 と カレーで続く混乱 は、この極めて望ましくない状況を目に見える形で示す例のうち、ほんの二つにすぎません。
政策の転換が緊急に必要です。欧州は難民保護においてより大きな役割を果たす必要がありますが、現行の仕組みでは決して実現できません。前進する道は、既存の UNHCRプログラムを通じた難民再定住へと断固として転換することです。難民再定住には、「自発的な」庇護申請に比べて際立った利点があります。
難民としての地位は、到着国で庇護認定手続きを受けるのではなく、欧州への渡航前に確定します。その結果、再定住プログラムを通じて来る人は全員、真の難民です（この人々は今なお欧州の人々からかなりの支持を得ています）。庇護希望者の場合とは異なり、難民として認められる根拠が強い人もいますが、そうでない人も多くいます。庇護制度のこうした潜在的な悪用や濫用が、難民保護への市民の支持を損なっています。
再定住が管理された仕組みであることは、最も支援を必要とする難民が優先されることも意味します。これに対し、庇護申請は容赦のない「弱肉強食」の過程です。手続きを通過できるのは、資金、人脈、意欲、そして運を持つ人々です。貧しく、より脆弱な立場にある人々は、欧州にたどり着ける可能性がはるかに低くなります。再定住は計画的に管理されるため、無秩序な移動、秘密裏の国境越え、偽造書類の使用などは伴いません。難民にとってより安全であり、受け入れ国にもより安心感をもたらします。再定住する難民は、オリエンテーション・プログラムを受け、統合支援も受けます。そのため、新たな受け入れ国で暮らし始める初日から、定着に向けた支援を受けられます。
こうした利点があることを考えると、欧州の再定住実績がこれほど惨めなのは意外に思えるかもしれません。ドイツは約3万人のシリア難民を再定住させるために取り組みを強化しましたが、他の国が受け入れたのは、 多くても数百人です。 さらに重要なのは、EUが大規模な長期再定住プログラムを設けるという考えを受け入れてこなかったことです。 UNHCRの推計では、 シリア人を含め、世界で約100万人の難民が再定住を必要としています。しかし、各国政府が提供する受け入れ枠は約8万人にとどまります。再定住する難民を最も多く受け入れているのは米国で（2012年には5万3,000人）、カナダとオーストラリアがさらに約1万人分の枠を設けています。対照的に、欧州諸国全体の受け入れ枠は約5,500人で、その大半は北欧諸国が提供しています。さまざまな理由から、再定住難民をまったく受け入れていない国も多くあります。
進展を妨げる障害があることは明らかです。それを探ると、欧州諸国が現在、毎年数十万人もの庇護希望者を受け入れているという事実に行き着きます。これこそが何よりも、欧州諸国が大規模な再定住受け入れに踏み切れない理由です。政治的な圧力を考えれば理解できることですが、私の見解では現状は持続不可能です。確かに、多くの難民は最終的に欧州に保護を得ます。しかし、その代償は甚大です。道半ばで何千人、おそらく何万人もの命が失われています。欧州各地の庇護認定手続きは煩雑で費用がかかり、手続きを受ける移民のほぼ全員に苦痛をもたらします。それでも同時に、この制度は欧州の多数派の意見にとって極めて満足のいかないものです。多数派は、保護を必要とする人に保護を与える一方で、庇護の要件を満たさない人々を退去させることも望んでいます。
現在、移民がいったん庇護申請手続きに入ると、出身国に送還される見込みはほとんどありません。この状況では、庇護制度の改革は大いに必要であるものの、実現する可能性は低いでしょう。したがって、欧州が難民支援を拡充することを望む人々は、代替策が必要だと認識する必要があります。
しかし、その代替策は、庇護制度の自由化 と 大規模な再定住プログラムを組み合わせることではありません。これは、難民支援活動家や提唱者の大半が今なお主張している案です。庇護制度の運用方法と再定住の拡大との間で、何らかの取引を交渉する必要があります。容易ではありませんが、以下に示すような案は、欧州で持続可能な難民保護を実現するための、はるかに優れた長期的展望を示すと私は考えます。
第一に、最前線の国々への支援を拡充すべきです。迫害に直面する人々は、隣国へ越境すれば安全を確保でき、差し迫った人道上の必要も満たされると確信できなければなりません。難民支援の提唱者は、まず国境の向こう側の難民キャンプに移り、その後に初めて西側で新たな生活を送れる可能性があるという「二段階」または「二層」の保護制度を好まないことがよくあります。しかし、それはそもそも大半の難民が置かれている現実です。したがって、制度化することに加え、トルコの キリス難民キャンプ のように、当面の避難場所を改善することは、それほど議論を呼ぶものではないはずです。
キャンプや受け入れセンターの設置・運営に対する支援を増やす見返りとして、EUは、まず難民を受け入れる国々に対し、欧州国境に向かう二次移動の流れを抑えるため、より多くのことを求められるはずです。ここでも、難民やその他の人々が希望する目的地に到達する前に足止めされることになるため、その見返りとして、欧州全域で提供される再定住枠を大幅に増やさなければなりません。段階的に年10万人分の枠へと増やすことが妥当な目標でしょう。これにより、保護を求める第一歩として欧州にたどり着くことは難しくなる一方、より公正な制度が整い、かなりの数の難民がその目標を達成できるようになります。
再定住プログラムが大幅に拡充されれば、EUは国境保護を強化する正当性をより強く主張できるようになります。たとえば、地中海で移民の乗る船を捜索・救助する巡視活動を行った場合、移民を庇護審査のために欧州へ連れて行くのではなく、経由国へ送還することになると明確にできます。同時に、欧州の国で庇護を申請する権利は維持されますが、新たな取り決めの下では、この経路をたどる人々が難民認定を受けるのは例外的だという推定が適用されます。
こうした提案は、特に10年以上にわたって庇護と難民の問題に取り組んできた者が提起するとなれば、非常に議論を呼ぶでしょう。しかし、移民の流入が多い時代に、欧州諸国が比較的開かれた姿勢を保つには、移民の流れを管理できると有権者に納得してもらわなければなりません。再定住は、現行制度より公正な方法で、より大規模に難民保護を提供すると同時に、その過程が管理され秩序立っているという安心感をもたらします。私の見解では、これが最善の前進策です。
著者：ティム・フィンチは、英国のシンクタンクIPPRのコミュニケーション部門ディレクターであり、移民調査部門の元責任者です。英国難民評議会の元コミュニケーション・ディレクターでもあります。難民再定住に関するBBCラジオ番組は、 こちらでご覧いただけます。難民をテーマにした 初の小説 は、ジョナサン・ケープ社から刊行されています。
画像：イスラム国による暴力から逃れてモスルを離れたイラク人の少年が、2014年9月14日、エルビルのバヘルカ難民キャンプで弟を抱えている。REUTERS/Ahmed Jadallah
