平和維持活動とその有効性は、長年にわたり世論の監視にさらされてきました。昨年末、国際連合（国連）の潘基文事務総長は、 平和活動に関するハイレベル独立パネル を設置すると発表しました。同パネルは、今日の国連平和活動の現状と、将来に生じるニーズを包括的に検討する任務を担います。
この 検討の発表に際し、パネルは「平和活動が直面する幅広い課題を検討する」と述べられました。これには、紛争の性質の変化、任務と平和構築上の課題に加え、計画、パートナーシップ、人権、市民の保護が含まれます。アフリカはこのプロセスにおいて特に大きな利害を有しています。国連の制服組要員の 87%がアフリカに派遣されているためです。
2月11日から13日にかけて、国連ハイレベル・パネルは、現行の検討に関する地域協議のアフリカ訪問として、アディスアベバで会合を開きました。会合では、アフリカの加盟国、市民社会、学界が、見解、懸念、要望をパネルに伝えました。重要なメッセージの一つは、アフリカは平和維持活動の受け手であるだけでなく、解決策の提供者としても重要だということでした。参加者は、地域の取り組みをよりよく後押しし、支援するため、国連はアフリカ連合（AU）や地域経済共同体（REC）との協力を改善すべきだと述べました。AUとRECは、国連に能力や意思がない状況で活動を展開することが増えており、そのため補完性の考え方が鍵となります。
アフリカは平和維持活動の受け手としてだけでなく、解決策の提供者としても重要です
検討をできる限り有益なものにするには、国連と加盟国の双方が、そのプロセスと結果に真剣に取り組む必要があります。国連は、良い影響をもたらすグローバル機関であるとはどういうことかについて、既存の考察の中心にこの議論を据えるべきです。そうでなければ、この検討は官僚的な作業だと受け止められるおそれがあります。
1990年代まで、国連の関与は、範囲が狭く限定された和平合意の監視といった小規模な任務にとどまっていました。この世代の平和維持活動には成功例もいくつかありましたが、重大な失敗もあまりに多くありました。ルワンダ、ソマリア、バルカン半島での活動を通じ、紛争に対処する国々を支援するため、国連はより積極的になる必要があり、受動的な監視機能から脱却すべきだと明らかになりました。
国連は1990年代から2000年代にかけて、1992年の国連平和維持活動局（DPKO）や、2005年の国連平和構築アーキテクチャ（PBA）など、複数の新たな組織体制を設けました。国連以外でも、地域の主体は戦争の惨禍を防ぐうえで、より積極的な役割を担うようになりました。アフリカにとって重要な転機となったのは2002年で、アフリカ諸国が自らの紛争への解決策と対応を主導できるよう、AUが設立されました。
効果的な平和維持活動による対応を確保するうえで課題が続いた10年を経て、1999年に国連平和維持活動の検証が求められました。その結果生まれたのが、 今では有名なブラヒミ報告書です。同報告書は、紛争への地域的対応の役割拡大、強固な活動への重点、そして長期的な復興と平和構築において文民部門と警察部門が果たす重要な非軍事的役割について、国連の理解を深める一助となりました。その後、複雑で統合的かつ大規模なミッションが展開され、国連が同報告書を、より良く効果的な派遣に向けた重要な指針として活用しようとしていることが示されました。
国連は、平和維持活動の有効性をめぐる困難に今なお直面しています
こうした変化は重要でしたが、国連は平和維持活動の有効性をめぐる困難に今なお直面しています。ブラヒミ報告書以降、平和維持活動には、より強固な任務が与えられ、市民の保護が特に重視されるようになりました。この過程で、平和維持活動予算は2007年の52億米ドルから2014年には78億米ドルへと急増しました。しかし、この増額された予算でさえ課題に見合わず、平和維持要員はより少ない資源でより多くのことを行うよう求められてきました。これは、絶えず変化する環境にブラヒミ報告書が対応できる範囲には限界があり、結果もさまざまであることを示しています。
平和維持活動は国内紛争の解決により深く関与するようになりましたが、通常、その任務が求める複雑なニーズや現地の実情には対応しきれません。たとえば昨年、任務遂行中の犠牲により、 平和維持要員123人が死亡しました 。マリ、中央アフリカ共和国、南スーダンなどの国々では、紛争が国境を越えて拡大する課題もあります。また、コンゴ民主共和国でのミッションなどは、平和維持活動への新たな関与の方法が、国連に効果的な対応を迫る課題となることを示しています。
パネルには非常に大きな課題が待ち受けており、大胆な提言を行い、既成概念にとらわれず考える必要があります。著名な委員が多様な顔ぶれでそろっていますが、その大半は「システムの内側」の人々です。元特別代表、部隊司令官、事務次長らの 多様な国籍と経験は、国連の平和維持活動の枠組みをどう改善できるかについて、パネルに知見と実体験をもたらします。しかし委員は、自らが属する構造の欠点を強化しないよう警戒する必要があります。このリスクを減らすには、外部の専門家の見解や知見を得るうえで、地域協議が極めて重要だと認識されなければなりません。
平和維持活動は、その任務が求める複雑なニーズに対応しきれないことが少なくありません
外部と内部の専門知識のバランスが取れたアプローチをパネルが実現できれば、この検討は優れた大胆な報告書につながる可能性があります。ティモール・レステの元大統領でノーベル平和賞受賞者のジョゼ・ラモス＝ホルタが議長を務めるこのパネルは、高い知名度を誇ります。政治的関与や予算拠出に関わる、国連加盟国にとって極めて重要な課題を、注目度の高い枠組みで扱います。
しかし、5月ごろに発表される見込みの提言を実行する能力と政治的意思が国連にあるのかについては、懐疑的な見方もあります。 国連の文民能力に関する検討など過去の検証が示すように、各国が報告書を支持する強い指導力を示さない場合や、国連に指示を実施する能力がない場合、大胆な提言もそれだけでは実効性を持たないため、こうした懐疑にはある程度の根拠があります。
この検討を左右する最も決定的な要因は、おそらく国連事務局の関与と、加盟国が検討の提言に取り組む意思を示すことです。加盟国は、この検討を率先して推進すべきです。そうすることで、国連に拠出される巨額の資金が適切に活用され、現場で役立てられていることを納税者に示せます。また、国連の実効性向上を望むのであれば、このプロセスが単なる議論の場に終わらないことを示すためにも、率先して推進する必要があります。
平和維持活動は、それ自体が目的ではありません。国連はすべてを行おうとするのではなく、中核的な目標に集中し、支援を提供できる関係者との協力を深めるべきです。国連の任務は、国連が達成したいと望むことをあらゆる形で盛り込む、いわゆる「クリスマスツリー型」の任務から脱却すべきです。国連が焦点を絞った効果的な対応を実現するには、適度な現実主義と謙虚さが必要です。
この記事は、 ISS Africaとの協力により掲載されています。掲載は、世界経済フォーラムが見解を支持することを意味しません。
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著者：グスタボ・デ・カルヴァーリョは、プレトリアのISSで紛争管理・平和構築部門の上級研究員を務めています。
画像：反戦ステッカーを配る女性。ロイター／チップ・イースト。
