南アフリカの公正な移行から学ぶ5つの教訓

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ゼロ炭素経済への移行は、労働者や地域社会に悪影響を及ぼす可能性があります。
世界資源研究所（WRI）は、「公正な移行」運動がこうした影響を軽減し、恩恵を公平に分配することをどのように目指しているかを解説しています。
同研究所は、南アフリカが公正な移行を進めるうえで重要となった5つの要因を取り上げています。
その要因には、すべてのステークホルダーが十分かつ継続的に関与すること、そして実現可能な枠組みを策定し採用することが含まれます。
温室効果ガス排出量の削減に取り組む各国は、それぞれ固有の移行課題に直面するとWRIは述べています。

「公正な移行」運動は、ゼロ炭素経済への移行が労働者や地域社会にもたらす悪影響を軽減すると同時に、その恩恵が公平に分配されることを目指しています。ここ数年、南アフリカは世界の公正な移行公正な移行運動を先導する国として台頭しており、他国は自国の公正な移行に取り組む際にその経験から学ぶことができます。

2022年8月31日、南アフリカでは大統領内閣が公正な移行の枠組みを採択し、画期的な節目を迎えました。この枠組みは、公平でゼロ炭素の経済への移行に向けた共通のビジョンを示し、その実現に必要な主要政策分野と原則を定めています。

この枠組みは南アフリカのあらゆる政策立案に関わるものであり、2021年11月のCOP26で発表された歴史的な公正なエネルギー移行パートナーシップ（JET-P）の実施を導くうえでも、重要な役割を果たすはずです。同パートナーシップでは、5つの先進国（フランス、ドイツ、英国、米国、欧州連合）が、南アフリカにおける公正で公平な移行を支援するため、85億ドルを拠出することに合意しました。この取り組みは、再生可能エネルギーの発電容量拡大と石炭からのより迅速な脱却に重点を置きつつ、電気自動車やグリーン水素のイノベーションを促進します。公正な移行を十分に組み込んだ具体的な資金拠出を通じて、拠出国が約束を実行するかどうかは、まだ分かりません。その行方がCOP27の方向性を左右する可能性もあります。

南アフリカが近年、公正な移行を進めてきたのは、政府内外の多くのステークホルダーが長年にわたり協力してきた結果です。WRIは、過去10年間の同国の公正な移行プロセスにおける主な節目と後退を検証し、避けるべき落とし穴や模範とすべき成功例を含む、そこから得られた5つの重要な教訓を特定しました。

1）公正な移行プロセスを管理するため、幅広い代表性を備えた中央集権的な上位機関を設置する。

「公正な移行」という言葉が南アフリカの政策用語に初めて登場したのは2011年、政府が「国家気候変動対応白書」を発表したときです。同白書は、「効果的な気候変動対応と、気候変動に強く低炭素な経済・社会への長期的かつ公正な移行」というビジョンを示しました。

その後、運動が勢いを増すにつれ、公正な移行は政府機関や各部門のさまざまな政策文書で言及されるようになりました。しかし、公正な移行の取り組みを管理する明確な権限を与えられた政府機関はなく、各種の取り組みは連携を欠いていました。

政府の公正な移行の取り組みを主導する独立した法定機関を設置する案は、2018年の大統領雇用サミットで初めて浮上しました。サミットに参加した社会的パートナーは、この機関（現在は大統領気候委員会、PCCと呼ばれています）が、公正な移行を調整・監督し、雇用機会を最大化する方法の検討も担うことで合意しました。南アフリカの内閣は、2020年9月にPCCの設立を承認しました。

PCCの議長はシリル・ラマポーザ大統領が務め、副議長には環境・観光相をかつて務めたヴァリ・ムーサ氏が就任しています。政府からは10人の閣僚が委員を務め、さらに企業、若者、労働界、学界、アドボカシー、市民社会、研究機関、伝統的指導者を代表する21人が加わっています。委員は戦略的な指針と専門的助言を提供し、四半期ごとに会合を開くほか、必要に応じて作業部会に参加します。日常業務は、事務局長のクリスピアン・オルバー氏が率いる事務局が担っています。

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PCCの構造と機能には、特に有効性を高めている点がいくつかあり、そのうち複数はこのPCCに関するケーススタディで紹介されています。第一に、大統領が議長を務めるPCCを大統領府のレベルに位置付けることで、委員会は政府のすべての省庁を横断して活動できます。また、PCCをこのような高いレベルに置くことは、公正な移行が南アフリカと政府にとって極めて重要な課題であることを示すうえでも役立ちます。第二に、PCCは移行の影響を最も強く受ける部門や組織形態から委員を選出しているため、主要なステークホルダーを幅広く代表し、その活動の信頼性を高めています。

現在、議会で審議中の南アフリカの気候変動法案が予定どおり可決されれば、PCCは独立した法定機関として正式に法律に位置付けられます。これによりPCCの組織体制が正式なものとなり、同国の気候変動対応と公正な移行運動について助言するという任務を果たすため、政府資金をより得やすくなります。

2）早い段階から、継続的にステークホルダーを関与させる。

政策決定や政策プロセスにステークホルダーを関与させることは、公平性を確保し、実施への支持を得るうえで重要です。政策の影響を最も強く受ける人々を適切に関与させれば、最終的な決定にその人々の利害が反映されます。反対に、ステークホルダーとの効果的な対話を怠ると、政策の失敗や、政府と主要なステークホルダーとの間の不信感につながるおそれがあります。

例えば、2017年3月、国営電力会社エスコムは、発表しました。経済的な採算性が低く、再生可能エネルギーを優先する必要があるため、石炭火力発電所5カ所を閉鎖するという内容でした。気候変動の観点からは歓迎すべき発表でしたが、事前に相談を受けていなかった労働組合には衝撃を与えました。南アフリカ金属労働者全国組合（Numsa）は抗議行動を呼びかけました。

南アフリカ政府は概して、異なる見解を持つステークホルダーを集め、合意形成を図る「社会的合意形成」モデルに支えられた、堅固なステークホルダー関与のプロセスを設けています。同国の公正な移行に関する政策プロセスで、正式なステークホルダー関与が始まったのは、少なくとも2018年にさかのぼります。この年、監視・評価局に属する自律的で独立した機関である国家計画委員会（NPC）が、西ケープ州における公正な移行への道筋を検討した報告書を発表しました。

報告書の発表翌年、NPCは各州でワークショップを開催し、社会的パートナーや専門家を集めて、それぞれの州における公正な移行についてハイレベルな対話を行いました。これらのワークショップを締めくくるため、NPCは2019年5月に会議を開催し、対話の一環としてステークホルダーが策定した「南アフリカ2050年ビジョン」を発表しました。このビジョンでは、南アフリカが2050年までに、再生可能エネルギーを基盤とし、すべての人が資源を公平かつ持続可能な形で利用でき、健全な環境が保たれる、強靱でネットゼロの経済を実現するとしています。

堅固なステークホルダー関与は、PCCの中核原則にも組み込まれています。2021年初頭に更新版NDCの提案が公表された後、PCCは提案への意見を集めるため公聴会を開催しました。さらに調査を委託し、提案された目標を評価するとともに、南アフリカが緩和に向けた「公平な負担」分を果たしているかを確認しました。この広範な協議を経て、PCCはより野心的な国が決定する貢献（NDC）を政府に勧告し、最終的に採択されました。2021年9月、南アフリカは強化版NDCを公表しました。これにより温室効果ガス排出量の減少開始時期は計画より10年早まり、気温上昇を1.5℃（2.7°F）に抑える経路に沿うとともに、すべての気候変動関連活動の中心に公正な移行が据えられました。南アフリカのNDCがパリ協定の目標に沿うのは、これが初めてです。

PCCが初年度に取り組んだ主な任務は、公正な移行に関する分野横断的な取り組みとステークホルダー間の調整を支援する枠組みを策定することでした。最終枠組みは2022年8月に南アフリカの内閣が採択したもので、気候変動への強靱性を高め、貧困をなくし、すべての人に持続可能な雇用を創出しながら、2050年までにゼロ炭素経済を実現するための共通のビジョンを示しています。また、移行によるリスクが特に高い主要なバリューチェーンとして、石炭、農業、観光、自動車を挙げ、リスクに対処するための主要政策分野として、人材・技能開発、産業開発・経済の多角化・イノベーション、社会保障措置を定めています。

PCCは、この枠組みの草案作成にあたり、幅広いステークホルダーとの対話と調査を実施しました。2021年後半を通じて、枠組みに関する意見を集めるため、主要なステークホルダーとテーマ別対話を行い、各テーマについて政策概要を公表しました。テーマには、政策の動向、石炭のバリューチェーン、雇用と生計、公正な移行への資金調達、水の安全保障が含まれていました。またPCCは、心理学から廃棄物回収者、農業まで幅広いテーマを扱う、公正な移行と適応に関する専門家の論文シリーズも委託しました。こうした初期協議では、多様な視点から意見が寄せられました。とりわけ、これまで公正な移行をめぐる議論の中心だったエネルギー部門以外の声を聞くことができました。

これらの取り組みを踏まえ、PCCは2022年2月に枠組みの草案を公表し、その後数カ月にわたって幅広くステークホルダーと対話し、意見を集めました。このプロセスでは、気候変動と移行の影響を最も強く受ける人々、とりわけ貧困層や脆弱な立場にある人々が参加する機会を得て、その声がより大きな力を持つ利害関係者と同等、あるいはそれ以上に重視されるようにすることが不可欠でした。PCCは公開ワークショップを8回開催し（結果はこちらに要約）、南アフリカの石炭生産の大部分を担うムプマランガ州など、特に影響が大きいと予想される地域に焦点を当てました。複数の政府や企業のリーダーも各ワークショップに出席し、石炭産業に依存する地域の人々が懸念を表明し、権力者に真実を伝える場となりました。

公開ワークショップの参加者は、自分たちの声を届ける機会を歓迎したようですが、政府や人々の暮らしを改善する能力への不信感を口にした人も多くいました。その発言からは、公正な移行の議論にとどまらない、地域社会が抱える数多くの問題が明らかになりました。PCCがこうしたステークホルダーとの信頼を一夜にして取り戻すことはできません。しかし、懸念に耳を傾け、公正な移行の枠組みで対処に向けた措置を講じることは、極めて重要な第一歩です。

PCCは、労働界と民間部門を代表する主要なステークホルダー団体を対象に、枠組みに関するワークショップも開催しました。こうした議論は、2022年5月にヨハネスブルクで開かれたPCCのマルチステークホルダー会議で集約され、主要なステークホルダーが一堂に会して、公正な移行、枠組み、将来への期待について話し合いました。会議後、PCCはステークホルダー・ワークショップや会議での意見、書面によるコメントを枠組みに反映し、公正な移行の影響を最も強く受ける人々の主要な課題や目標を、より十分に捉えた文書に仕上げました。

この枠組みの策定にあたって、南アフリカ政府がこのように幅広くステークホルダーと対話したことで、枠組みがうまく実施され、ステークホルダーの意見を公平かつ代表的に反映したものと受け止められる可能性が高まりました。このプロセスは、南アフリカ国内外における今後の政策策定の手本となり得ます。

3）透明性とアクセスのしやすさを高める。

この提言は、ステークホルダーとの堅固な対話と密接に結び付いています。ステークホルダー関与の主な目的が人々の声を聞くことであるのに対し、透明性とアクセスのしやすさは、政策プロセス全体を通じて何が起きているのかを人々が知り、理解できるようにすることを目指します。

NPCがステークホルダーとの対話を進める一方、環境・森林省は2018年から2019年にかけて、貿易・産業政策戦略（TIPS）に公正な移行に関する調査を委託しました。この調査を通じて、国家雇用脆弱性評価および部門別雇用レジリエンス計画が策定されました。これらは、石炭、金属、石油ベースの輸送、農業、観光という5つのバリューチェーンにおける気候変動と移行関連の主要なリスクを示しています。報告書は、気候変動と低炭素への移行が各部門、とりわけ労働者にもたらす主要なリスクを明確に示しています。こうした報告書を誰もが閲覧できるようにすることで、影響を受けるステークホルダーに重要な情報を提供できます。また、これらの報告書は、その後の多くの重要な調査の基礎にもなりました。

透明性とアクセスのしやすさという原則は、PCCのすべての活動にも組み込まれています。2021年2月に初めて委員会が開かれて以来、PCCはすべての会合とステークホルダー対話イベントをライブ配信し、録画してきました。これにより、誰もがリアルタイムで参加したり、後から録画を視聴したりでき、最新の政策議論について情報を得られます。

しかし、アクセスのしやすさを確保するには、資料を入手できるようにするだけでは不十分で、誰もが理解できる形式で提示する必要もあります。2022年5月のPCCマルチステークホルダー会議では、情報が過度に科学的・技術的な言葉で伝えられることが多く、誰もが理解するのは難しいという不満を口にする参加者がいました。科学の専門家以外にも分かるように資料を翻訳し、複数の言語で提供することも、アクセスのしやすさを確保するうえで欠かせません。

残念ながら、PCCのプロセスに反映されている透明性とアクセスのしやすさは、JET-Pの資金調達合意には、これまで適用されていません。この合意が昨年後半に発表されて以来、ステークホルダーは不満を募らせてきました。その理由は、合意の正式化と実施が進展していないと受け止められているためです。2月、ラマポーザ大統領は、先進国の拠出国と協力してJET-Pの枠組み策定を支援するため、大統領気候資金タスクチームを設置しました。最近のPCC委員会会合では、委員たちがタスクチームの責任者に進展の遅れへの懸念を伝えました。委員たちは、資金がいつ、どのように提供されるのか、それぞれの関係者に説明できる情報がないことに特に不満を示しました。また、無償資金協力や極めて譲許的な融資の形で提供されなければ、資金の種類によっては政府の債務がさらに増えるとの懸念もあります。

2022年6月、COP議長のアロク・シャルマ氏がプレトリアを訪問した後、気候資金タスクチームと拠出国はJET-Pに関する6カ月間の進捗報告を発表しました。報告書は南アフリカの公正な移行に関する取り組み全般の最近の進捗をまとめた一方、COP26以降のJET-Pの進展について新たな詳細をほとんど示しませんでした。資金の形態や提供時期については、協議中であるという事実を除き情報がありません。そのため、この報告書によってJET-Pのプロセスの透明性が大きく向上したとは言えません。

ブレンデッド・ファイナンス・タスクチームとステレンボッシュ大学持続可能性センターは、JET-Pに関する協議文書を作成しました。同文書は、資金調達の「目的適合性」を確保するための他の原則に加え、透明性を高める方法を提言しています。提言には、資金の出所と既存の拠出約束に上乗せされる新規資金に該当するかどうかを明示すること、資金調達の条件と付帯条件を詳述すること、資金提供の明確な節目と日程、および期限の不履行に対する執行の仕組みを定めること、明確な監視・報告制度の一環として実績指標を定義することが含まれます。今後これらの提言を実施すれば、タスクチームと拠出国がJET-Pの透明性を高め、ステークホルダーとの対話をさらに進める余地を生み出せるでしょう。透明性と対話が十分でなければ、合意の実施に必要な主要なステークホルダーからJET-Pが受け入れられないという現実的なリスクがあります。

4）政策を気候目標に整合させる。

過去10年間、南アフリカの気候変動対策の公約はますます野心的になり、国内政策にもそれに追随するものが出てきました。しかし、一部の主要政策、特にエネルギー部門の政策は、現在、南アフリカのNDCと整合していません。そのため、同国が気候変動対策の公約を達成できるかが脅かされています。

2019年、政府は統合資源計画（IRP2019）を可決しました。同計画は、2030年までのエネルギーミックス案に再生可能エネルギーの発電容量を追加し、2050年までに石炭火力発電所の大半を廃止することを約束しています。しかし、2024年まで石炭火力の発電容量を新たに追加する案も盛り込んでいます。この計画は、南アフリカの2050年低排出開発戦略や更新版NDCに示された目標と相容れないように見えます。

2021年9月、南アフリカ政府は化石燃料からの脱却時期をめぐって、相反するメッセージを発し続けました。このとき鉱物資源・エネルギー省（DMRE）は、独自の公正な移行計画を発表しました。DMREの枠組みは、IRP2019の目標に沿った脱炭素化を支援する一方、IRP2019を上回る意欲的な目標がNDCのより野心的な水準の達成に必要となる可能性があるというPCCの分析も認めています。その後、グウェデ・マンタシェDMRE大臣は、COP26開催中にケープタウンで開かれたアフリカ・エネルギー・ウィークで演説し、アフリカにとって石油・ガス開発が重要であると強調しました。続いて2022年2月、マンタシェ大臣は石炭に関する討論会で、「2030年までに石炭発電がなくなると考える人は多い。2030年には石炭発電がかなり行われていると断言できる」と述べました。

これらの文書や発言は、公正で低炭素な社会へ直ちに移行する必要性を一貫して強調してきたPCCやラマポーザ大統領のメッセージと大きく異なります。IRP2019が南アフリカの鉱物資源・エネルギー部門を導く公式政策であり続けているため、DMREとエスコムは、承認済みの政府方針に沿ってエネルギーミックスに新たな石炭火力発電容量を加えることが現在可能です。

しかし、2022年3月に承認された2050年国家インフラ計画は、IRPの更新への道筋を示しています。同計画によると、IRP2019は今後3年以内に改定され、対象期間が2050年まで延長されるほか、中期目標は「持続可能性と最小コストを重視する」内容に更新されます。2050年に石炭とガスがエネルギーミックスの27％を占めるとする現行のIRP2019目標と比べると、最も低コストのエネルギーミックスでは石炭とガスの割合は15％となります。DMREはその後、IRP2019の更新手続きを開始したと確認しました。ただし、現行計画に沿って発電容量の追加を続けるとも述べており、それは石炭火力発電容量のさらなる追加を意味します。

改定計画や、現在検討中の他の政策、例えば気候変動法案や南アフリカにおける新エネルギー車普及促進に関する自動車分野のグリーンペーパー草案が、同国の政策を野心的な公約によりよく整合させる助けとなることが期待されます。

5）公正な移行をめぐる政治的連携と社会的合意を築く。

公正な移行は、それ以外の多くの点では意見が一致しないかもしれない組織を結集できます。労働組合、NGO、学界、民間部門など、いずれも南アフリカで運動を進めるうえで重要な役割を担います。

南アフリカで公正な移行という概念が正式な政策領域に入る前、南アフリカ労働組合会議（COSATU）は、2011年に採択した気候変動に関する政策枠組みの中心に公正な移行を据えていました。COSATUの定義は、労働者階級と発展途上国の生活向上を重視し、先進国が自らの排出分の費用を負担することを求めていました。

それ以来、労働組合は、影響を受ける労働者や貧困層があらゆる議論の中心となるよう一貫して取り組み、公正な移行をめぐる議論で力強い声を上げ続けてきました。2018年、南アフリカ労働組合連盟（SAFTU）は、労働者階級の147団体から1,000人を超える代表者が参加する労働者階級サミットを開催しました。そこで採択された宣言は、すべての人にクリーンエネルギーを届け、エネルギー部門の労働者と気候変動の影響を受ける労働者階級の人々の双方の利害に対処する、公正な移行の必要性を示しました。

南アフリカでは労働組合の組織力が非常に高く、政治的影響力も強い傾向があるため、十分に関与してもらえなければ、強力な協力者にも障害にもなり得ます。後者の例として、2018年にNumsaは高等裁判所の差し止め命令を利用し、南アフリカで民間所有の再生可能エネルギー発電容量を拡大する、独立系発電事業者との新規契約27件へのエネルギー大臣の署名を阻止しました。『デイリー・マーベリック当時のNUMSA副事務総長カール・クレオテ氏は組合の立場を明確にし、「私たちは再生可能エネルギー（RE）に反対しているのではありません。むしろ、社会が所有する再生可能エネルギー部門、すなわち公共、地域社会、または共同所有のもとに置かれ、人々を利益より優先するよう設計された部門の実現に向けて闘っているのです」と述べた。

NGOや学術界も、南アフリカの公正な移行の歩みにおいて重要な役割を果たしてきた。2017年、環境分野の非営利団体groundWorkは調査を発表し、石炭が健康に及ぼす影響を明らかにした。Eskomの石炭火力発電所群による汚染は年間2,200人以上の死につながり、経済に毎年24億ドルの損失をもたらしているという。2019年、groundWorkとVukani Environmental Movementはこの調査やほかの研究を用いて、訴訟を起こし、きれいな空気を享受する憲法上の権利を侵害したとして政府を訴えた。2022年3月、裁判所はこの訴訟について判断を下し、政府には実際に大気の質を改善する責任があるとし、環境問題担当大臣に対し、監視を改善し、違反を処罰するための新たな規則を1年以内に制定するよう命じた。この事例は、公正な移行に沿った気候変動対策を政府に促す圧力を高めるうえで、研究者と非営利団体がどのように連携できるかを示している。

研究と学術界は、JET-Pの基盤づくりにも不可欠だった。2018年、Meridian Economicsは、公正な移行のための取引（JTT）の提案の策定に着手した。これは、石炭火力発電所の早期廃止を資金面で支援する取引のひな型となることを意図したものだった。2020年半ば、、ケープタウン大学の研究者らは、「南アフリカにおける公正な移行の一環として、エネルギーインフラを変革するための気候資金」と題する事例研究報告書を発表した。この研究は、JTTの構想をさらに明確にするうえで役立った。

過去2年間、民間部門は公正な移行運動への関与を大幅に強め、独自に数多くの意欲的な目標を発表してきた。2020年3月、Exxaroは、Eskomの最大手石炭供給業者の一社として先陣を切り、気候変動に関する立場表明を発表した。同声明には「2050年までにカーボンニュートラルを達成するという意欲的な目標」と、公正な移行を支援するとの約束が盛り込まれた。同年後半、Eskomは公正なエネルギー移行オフィスを設置し、独自の2050年ネットゼロ目標を発表した。Eskomは公営の公益事業者だが、その決定は民間の石炭生産者やエネルギー部門全体に大きな影響を及ぼす。

2021年には、南アフリカを拠点とする大手エネルギー・化学企業Sasolが2050年ネットゼロ目標と、より意欲的な2030年温室効果ガス削減目標を発表し、民間部門の取り組みはさらに加速した。南アフリカでプラチナ、鉄鉱石、ダイヤモンドを採掘する鉱業会社Anglo Americanは、「気候変動報告書2021」を発表し、2040年までにスコープ1および2の排出量でカーボンニュートラルを達成する取り組みの進捗を報告するとともに、2040年までにスコープ3排出量を半減する新たな目標を発表した。また、Eskomの最大手石炭供給業者であるExxaroとSeriti Resourcesは、Eskomと覚書を締結し、Eskomに接続する自社事業に電力を供給する再生可能エネルギー事業の開発に取り組むことになった。

こうした進展は期待できるものだが、各社の約束は具体的な行動に移されなければならない。主要なステークホルダー団体からの継続的な圧力と、それを支える法的枠組みがあれば、実現を後押しできる。