COVID-19は、都市における社会的・空間的な格差を浮き彫りにしており、低所得地域の人々により大きな影響を及ぼしています。
労働者階級や貧困層が暮らす、過密で混雑した地域は、感染や生計の喪失という過大な負担を背負ってきました。
世界銀行は、都市のリーダーが経済的な密度を再編し、都市を包摂的かつ環境的に持続可能なものにするための5つの実践的なステップを示しています。
これには、十分な床面積の確保、公共空間の保護、生活環境の改善が含まれます。
経済発展への旅
100年以上にわたり、ニューヨーク市地下鉄の7号線は、クイーンズ区の中所得層が暮らすジャクソン・ハイツ、エルムハースト、コロナを、マンハッタンのミッドタウンや裕福なウェスト・サイドと結んできました。通常の時期には、7番線は毎日50万人の通勤者を、ニューヨークの大規模で多様な労働市場へと運んでいます。ジャクソン・ハイツのロング・アイランド・ローズベルト・アベニュー74番街駅からタイムズ・スクエアまでの24分の乗車は、年間の世帯所得中央値が7万8,000ドル違う地域を結んでいます。7番線に乗ることは、経済発展への旅なのです。
新型コロナウイルス感染症（COVID-19）のパンデミックにより、3月以降、感染者と死者が増加する中で外出禁止命令が出され、都市の活動はほぼ停止しています。ニューヨーク市の人口密度の弊害に多くの注目が集まり、エルムハースト病院の外に、COVID-19の患者であふれかえり、ブロック単位で並ぶ患者の姿が、世界中の何百万人もの人々の記憶に刻まれました。世界各地の都市が感染曲線の平坦化と感染拡大の抑制に苦慮する中、COVID-19をめぐる一般的な議論や政策論議では、人口密度の弊害が中心となってきました。
高架の7号線の下には、サリーの店やサモサ・チャートの店が立ち並ぶ、混雑して活気のある移民の街ジャクソン・ハイツがあり、現在、ウイルスの影響が最も大きい地域となっています（地図1a参照）。地元の郵便番号11368の地域では、COVID-19の感染者が人口10万人あたり最大4,125人に達しています。7番線の反対側にある、より裕福なチェルシーの郵便番号10011の地域では、感染者は人口10万人あたり925人と、はるかに少なくなっています。密集した地域ほど感染の危険が最も高いと予想されるかもしれませんが、実際の証拠は全く異なることを示しています。
ウェスト・クイーンズの地域は、ニューヨーク市で最も人口密度が高いわけではありません（地図1b）。ウェスト・クイーンズの人口密度は1平方キロメートルあたり1万2,584人ですが、7番線の反対側にあるチェルシーでは、人口密度は1平方キロメートルあたり最大3万923人に達します。マンハッタンのアッパー・イースト・サイドはさらに高く、1平方キロメートルあたり5万8,000人を超える密度です。7番線沿いでは、人口密度と感染者数は比例していません。ニューヨーク大都市圈全体でも、両者は比例していません（図1）。
違いを生むのは、近隣地域の所得と、それに関連する特性です。これらは、建物（住宅）、インフラ、アメニティへの補完的な投資が、地域を過密な状態から、密度が高くても住みやすい状態へとどの程度変えられるかを左右します。都市の経済的中心部であるチェルシーでは、土地の価値が高くなっています。効率的な計画と土地開発規制があれば、開発業者は高層建築を建て、多くの床面積を生み出す動機を持ちます（地図2参照）。
地図1：ニューヨーク市におけるCOVID-19の発生率、人口密度、所得
地図2：ニューヨーク市地下鉄7号線沿いの建物の高さ
低所得の地域では、開発業者は床面積を追加したり、インフラの改善を求めたりする動機を持ちません。特にニューヨーク市では、人々はより狭い住居に、多世代の家族と暮らすことが多く、対面での交流を必要とする仕事に就いています。住みやすさを高める物理的な建物やアメニティを欠いた地域では、住民は雇用やサービスを求めて毎日外出せざるを得ず、感染リスクが高まります。結局のところ、感染リスクを決めるのは物理的な地理ではなく、経済的な地理なのです。そうではないと考えるのは、都市の神話にすぎません。
図1：ニューヨーク市では、COVID-19の発生率と人口密度は比例しておらず、所得と人口密度は相関している
地理的なターゲティングは、パンデミックの間、開発途上の都市が命を救い、脆弱な人々を守るのに役立つ
ニューヨークと同様に、世界各地でも、経済的な地理の著しい格差がCOVID-19の感染者数と関連しています。カイロ、ムンバイ、マニラ、ナイロビなど、開発途上の都市では、ウイルスの拡散を抑え、保健医療システムが対応できるよう、大規模なロックダウンが実施されています。その成否はさまざまですが、ロックダウンは適用され、執行されています。主な懸念は経済的な地理です。アフリカやアジアでは、都市住民の多くがスラムや非公式居住地に暮らしており、過密な居住環境や、特に水と衛生設備などの公共サービスの不足が、感染の拡大を悪化させる可能性があります。ダルエスサラームでは、住民の28％が少なくとも3人で1室に暮らしており、アビジャンの50％は過密状態です。住民は屋外の空間が不足し、不十分なインフラの中で、水道や便所を共有しており、多くの場合、共同施設1か所あたり200人が利用しています。南アフリカでは、住宅内で水道を利用できる人は44％にすぎず、水洗トイレを利用できる人はわずか61％です。貧困層や脆弱な人々の命を救い、生計を守ることは急務であり、その多くはスラムや非公式居住地で暮らしています。ロックダウン下においても、床面積が限られており、共同トイレや水道などの公共設備の周辺に集まる必要があるため、そのような環境の人々は互いに安全な物理的距離を保つことができません。
開発途上の都市で生じている危機に対応するため、世界銀行では、都市のリーダーが医療やその他の重要な資源を、最も感染リスクや曝露リスクの高い可能性のある「ホットスポット」に振り向けられるよう支援する方法論を開発しました。当社は、建物への投資、公共サービスの利用可能性、感染の可能性を考慮し、経済的地理の観点を採用しています。
私たちは2020年4月にこの方法論を開発しました。人口密度、利用可能な床面積、水道や便所などの基本的なサービスへのアクセスを示す、世界各地から収集された3つのデータセットに基づき、迅速に展開することを目的としています。これらを組み合わせることで、人々が どこに、どのように 暮らしているかが分かります。人々の居住地に関するデータは、WorldPopとFacebookから取得し、主要サービスのデータは、Open Street Map（OSM）を通じて取得しています。人口密度と床面積のデータは100m×100mのグリッドで利用可能であり、近隣地域よりも細かい単位の詳細な情報を得られます。また、ドイツ航空宇宙センター（DLR）と提携し、同機関の革新的な製品であるWorld Settlement Footprint 3D（WSF-3D）を利用しています。これは建物の高さに関する情報を提供し、特定の建物で利用可能な床面積を推定することを可能にします。
ニューヨークの地下鉄7号線で見られたように、十分な床面積があれば高密度でも住みやすくなりますが、床面積が不足すると、中程度の密度でも過密で住みにくくなります。ムンバイのダラヴィのスラムは、極めて高い人口密度、非常に限られた床面積、そしてインフラ、公共空間、アメニティの不足という三重の課題に直面しています。水道もトイレも自宅にない状態で、1平方キロメートルの土地に6万8,400人が密集していることを考えると、その感染リスクは驚くほど深刻です。当社のホットスポット方法論によると、ロックダウン措置が実施されているにもかかわらず、ムンバイでは520万人が感染のリスクにさらされると予測されています。図2は、5月9日時点のムンバイの封じ込め区域を、予測されたホットスポットと重ねて示しています。封じ込め区域は、感染を防ぐために厳格な措置が取られている、活動中の症例数に基づいて特定されます。現在の封じ込め区域の30％以上が予測されたホットスポットに位置しており、特にダラヴィの過密な居住地では大幅に重なっています。多くの開発途上の都市、特に恵まれない地域で検査の実施率が高まれば、一致率が向上し、感染をより正確に予測できる可能性が高いと考えられます。
図2：過密で基礎的なサービスが不足している地域におけるムンバイのCOVID-19感染
当社は、感染の抑制と脆弱な人々の保護に向けた都市主導の取り組みを支援するため、15の開発途上の都市でホットスポットを特定しました。今後は、さらに30の都市にこの取り組みを拡大する予定です。
図3は、社会的な接触に制限がある中でも、カイロの人口の25％が感染の危険にさらされていることを示しています。キンシャサでは、人口の84％が危険にさらされています。こうしたホットスポットの評価は、初期対応の最前線に立つ都市のリーダーにとって有用なものとなり得ます。
都市主導の対応の多くは、次の2つの分野に焽点を置いてきました。水、衛生、保健衛生、栄養を含む基礎的なサービスの提供と、コロナウイルスに関連する情報発信や対処戦略の改善です。ジャカルタでは、地域啓発プログラムの一環として、非公式なカンプンの改修を進めており、低コストの公共用水容器と石鹸ディスペンサーを設置しています。これは地域啓発プログラムの一環です。リベリアのモンロビアでは、Cities Allianceが、基本的な衛生対策と廃棄物管理への意識向上を図るため、非公式居住地での啓発活動を支援しています。ルワンダの首都キガリでは、バス停、レストラン、銀行、店舗に、持ち運び可能な手洗い用シンクを設置しています。同様の対策は、世界の多くの都市でも実施されています。
都市との継続的な取り組みから、ホットスポットによるアプローチが機能していることが示されています。エジプトでは、ホットスポット地図を受けて、国のCOVID-19省庁間委員会が、カイロ首都圈を対象とした空間的に差別化されたリスク管理アプローチの策定を検討しています。コンゴ民主共和国では、キンシャサが予測されたホットスポットを活用し、政府の多部門によるCOVID対応計画を通じて緊急現金給付を空間的に対象化するための脆弱性指数を開発しています。フィリピンでは、これらのホットスポットが、マニラ市当局が清潔な水の提供など、緊急支援を最も必要としている施策を特定するのに役立っています。
図3：都市が命を救い、脆弱な人々を守るためのCOVID-19ホットスポットの予測
より広く見ると、開発途上国の都市のスラムや非公式居住地など、貧困と劣悪な生活環境の間には強い相関関係があります。貧困層や脆弱な世帯の台帳が不完全で、資力調査による対象選定が実施できない国や地域では、これらのホットスポットを用いた地理的なターゲティングが信頼できる代理指標となり、都市が緊急対策を脆弱な人々に向けるのに役立ちます。
より良い再建に向けた密度の再編
COVID-19のパンデミックは、都市内の社会的・空間的な格差を、かつてないほど鮮明に浮き彫りにしています。労働者階級や貧困層が暮らす、過密で混雑した地域（ニューヨークのクイーンズの多くの地域、ムンバイのダラヴィ、その他の都市で移民労働者が暮らす住宅寮など）は、感染や生計の喪失という過大な負担を背負ってきました。各国がパンデミックから脱却する中で、都市が経済的な密度を再編し、都市の構造を社会的に包摂的かつ環境的に持続可能なものにするための支援が緊急に求められています。
都市のリーダーが取り組める5つの実践的なステップは次のとおりです。
1. 公共空間の計画、提供、保護： 歩道、公園、オープンスペースなどの公共空間と、図書館や地域センターなどの公共施設の規模、設計、空間配置を見直すことが極めて重要です。これは、自宅の床面積が限られ、家族の人数が一般的に多い、過密な開発途上国の都市において特に重要です。このような取り組みは、社会的距離の確保やレクリエーションを促進し、COVID-19への対応と回復を強化する機会をもたらします。例えば、インドのムンバイにある自然公園ゴレガオンの敷地や、ハイデラバードのスポーツ村は、臨時の検疫施設として利用されています。ギリシャのアテネは、歴史的中心部の遺跡を結ぶ、全長4マイルの「大遊歩道」を含め、サイクリストと歩行者のために5万平方メートルの公共空間を確保する計画を立てています。アイルランドのダブリンは、「暫定的な移動計画」の中で、歩行者とサイクリストのための広い土地を確保し、身体的距離の確保を促進しています。これは長期的なものとなる可能性もあります。コロンビアのボゴタでは、市当局が70キロメートルの自転車専用レーンを追加で整備しており、ニュージーランドのオークランドでは、社会的距離の確保のため、歩道の幅を広げるために車両の通行権を制限しています。このような変革は、COVID後の世界でこれらの都市を移動する際の安全性を高めるだけでなく、過密地域の住民の住みやすさも向上させます。
2. 床面積を増やすための規制の変更： 過密化は、一人当たりの平均床面積を減らすことで密度を高めますが、建物の高さは、階層や床面積を増やすことで経済的な密度を実現します。しかし、厳格な密度規制は、建物の高さや、土地に開発できる建築面積の上限を設けることが多くなっています。これにより、建設可能な床面積が人為的に制限され、サンパウロの中心部やムンバイでも見られるような状況が生じています。都市を、インフラの容量と需要、特に交通に応じた、密度の異なる小規模なゾーンに分けて整備する必要があります。都市の近隣地域には「ゴルディロックス」的な密度、つまり高すぎず低すぎず、ちょうど良い密度が必要です。そして、何がちょうど良いかは時間とともに変化し、近隣地域によっても異なります。都市の近隣地域は、資金調達や土地の取得の手段を通じて経済的な密度を高めることができ、これらは土地の価値や需要にも影響を与えます。サンパウロは、開発権を競売にかけた際に、同様のアプローチを採用しました。
3. 都市インフラ金融を活用し、スラムや非公式居住地の生活環境を改善するための地方政府と地域社会の能力を強化する： 最も重要なニーズは、飲料水と衛生設備へのアクセスです。公共の水道や共同トイレは不可欠なサービスですが、人々を密接に接触させるため、病気の感染経路にもなり得ます。さらに懸念されるのは、これらの施設がジェンダーの不平等を拡大させる可能性があることです。共同の設備を利用する女性は、月経に関連する衛生上のリスクや、日没後の身体的な脅威にさらされる可能性があります。また、女の子は水くみに長時間を費やすことで、教育を受ける機会を失うおそれがあります。インフラやサービスへの資金提供と組み合わせて、国や地域社会の能力を高める的を絞った施策を拡大する必要があります。計画と資金調達は、ばらばらではなく、相互に連携させる必要があります。例えば、インドネシアの全国スラム改善プログラム（KOTAKU）は、近隣地域のインフラやサービスへの投資に加え、スラム地域社会における市民参加を促進し、地方政府の計画能力を強化してきました。生活環境が改善されただけでなく、幅広い能力の向上により、これらの地域社会は、オンライン・ビデオ会議、地域の健康モニタリング、建設工事における手順の導入などを通じて、パンデミックへの対応をより効果的に行えるようになりました。
4. 土地と財産の権利を確保する： 土地と財産の安定した保有権がなければ、不法占拠地や非公式居住地に住む貧困層は、住環境を改善する動機をほとんど持てません。立ち退きや取り壊しの危険性は、都市の貧困層が自らの生活を改善するために行う投資を抑制します。不法占拠者や非公式居住者に対する土地と財産の保有権の正規化は、土地と財産の価値の上昇、住宅の強化への大規模な投資、そして世界の多くの地域で子どもの教育や健康面の改善といった、その他の社会経済的な利益とも関連付けられてきました。
5. 青空を目指す： ウイルスの拡散を止めるための措置により、車両が路上から減り、汚染を引き起こす事業所が閉鎖されたことで、多くの大規模な開発途上国の都市の住民は、数十年ぶりに青空ときれいな空気を経験しました。例えばマニラでは、二酸化窒素（NO2）の排出量が65％減少しました。きれいな空気は都市の住みやすさや生産性を高め、人的資本の開発を支えます。経済が回復する中で、都市は大気質を維持する独自の機会を得ています。エジプトでは、政府がグレーター・カイロの地下鉄網を拡張し、2025年までに1日600万人の乗客を運べるようにする計画を立てています。現在の350万人から増加する見込みです。また、民間の自家用車の所有者が車両を天然ガスで走行できるよう改造するための補助金の交付も計画しています。きれいな空気は地域のアメニティを向上させるだけでなく、炭素強度を低減するという地球規模での副次的な利益ももたらします。全体として、COVID-19の景気刺激策パッケージが、経済を再始動させるとともに、より持続可能な未来に貢献し、気候変動の影響を緩和する独自の機会を逃さないことが極めて重要です。
