欧州とは、国境が次第に姿を消し、思想、人々、物品、サービス、資本が自由に移動できる統合された空間を意味します。より緊密な連合がこのようなものだとすれば、それは欧州市民の望みに深く響くものです。
思想、人々、物品、サービス、資本
パズルの重要な一片が、まだ欠けています。欧州の超国家をつくることに関心のない人でさえ、この自由なコミュニケーション空間には政治的選択も含まれるべきだと願うはずです。各加盟国の公共政策が孤立して行われるという政治的分断の流れを断ち切る必要があります。起業家、学生、銀行家が共通の欧州空間で活動するなら、政策立案者もそうあるべきです。経済政策がいくつかの基本的な点で収斂するようにしなければ、真の欧州空間は決して実現しません。そうした政策自体が障壁として機能するからです。
この5年間で痛感したように、金融市場にはEU、とりわけユーロ圏に共通の制度的枠組みが必要です。金融同盟とは、主体が自由に行動できるようにしながら、より深いレベルで求心力を生み出す仕組みです。しかし、労働市場、エネルギー市場、さらには教育制度や社会保障制度にも、同じように分断が見られます。
政策協調の枠組みが必要とされるのには経済的な理由があります。金融、エネルギー、技術、運輸などの重要市場は公共政策上の選択に大きく依存しているため、経済政策にも一定の統合がなければ、完全に統合された域内市場は実現しません。さらに、構造改革や経済政策にはプラスの波及効果があり、協調を改善すればその効果を取り込むことができます。各国が個別に実施する改革がプラスの成果を生むとしても、国境を越えた協調によって、より大きく、より均等に分配される利益が生まれます。
正統性
正統性に関わる政治的な理由もあります。加盟国の決定の影響を受ける国内の小規模な利益集団は政策決定過程に参加できる一方、同じように影響を受ける他の加盟国の利害や懸念が考慮されない、あるいはごく不十分にしか考慮されないのは奇妙なことです。
EUに共通の財政枠組みが必要だという議論があるのと同様に、経済政策にも何らかの共通統治を設けるべきだという議論があります。問題は、理にかなった形で、過去に直面した問題、たとえば1年前に契約的取り決めの構想を議論した際の問題を回避できるよう、この共通統治をどう設計するかです。
これはまさに、共通の責任に関わる問題です。EUは各国経済を近づけるうえで大きな進展を遂げてきました。経済統合は効率性と公平性の双方に関わります。資源がより効率的に活用できる場所へ流れることを確保し、共通市場全体の経済主体に公平な競争環境をもたらします。この共通市場が繁栄し発展するのは、同じように統合された政策手段をつくることができる場合に限られます。加盟国は、国境を越えた協調がプラスの波及効果を生み、構造改革やその他の大規模な経済政策には、国境の向こうにも正当な支持基盤が存在することを認識する必要があります。
今後の道筋として、建設的な議論の基礎となるべき3つの主要な方策を提案します。適切な手段について現時点で合意がなくても、この問題を無視し続けることはできません。
経済政策の協調、収斂、連帯を強化する仕組み
柔軟性条項
安定成長協定（SGP）の現行規則には、すでに柔軟性が組み込まれており、この柔軟性を最大限活用する方法についての追加指針も最近示されました。1 それでも、この問題にはなお多くの曖昧さが残っています。財政指針が構造的な観点から、すなわち景気循環調整後かつ一時的措置を除いた形で設定される時点から、追加的な考慮をほとんど必要とせず、構造的財政赤字を追跡できるはずです。この考え方の背後にあったのは、きわめて単純な発想です。財政政策は静的ではなく動的であるべきだということです。ほとんどの場合に重要なのは、中長期的な財政の軌道と、それを持続可能にする必要性です。静的な時点の指標は、より望ましい動向に対応している場合には、かえって不利になることもあります。
しかし、これとはまったく異なる別の論点があり、依然として対処されていません。安定成長協定は、財政指針を定める2つの主要変数の1つとして潜在成長率を挙げています。もう1つ、まだ検討されていない変数は、経済政策協調です。
欧州投資計画に関する欧州委員会の提案では、加盟国から欧州戦略投資基金（EFSI）への国の拠出金を有利に扱うことが採用されました。これは、その拠出金が各国別の枠に分けられず、EU全体の利益に資するものとして明確に位置づけられるとの理解に基づいています。
ここで決定的に重要なのは、財政政策を動的に分析する必要性ではなく、総体的に分析する必要性です。言い換えれば、場合によっては各加盟国の財政スタンスを個別に見ることが妥当でないこともあります。EU、とりわけユーロ圏全体の財政スタンスについて議論することが有用であり、必要ですらある一例です（Draghi 2014）。
この考え方は、経済政策決定におけるより緊密な協調と収斂の必要性に対応するため、さらに発展させることができます。ある加盟国がEUの他の国々との収斂を促す改革を実施するなら、その改革に伴う費用や投資を、連合全体の財政スタンスに照らして適切に扱えるようにすべきです。そうでなければ、そうした改革へのインセンティブはほとんどなく、SGPは政策の乖離と分断を促すエンジンとして機能するでしょう（つまり、「投資を自国の財政状況だけで考えるなら、他の加盟国の利害や政策目標を考慮せずに決定すべきだ」ということです）。
実際には、経済的な波及効果または協調による利益が大きい経済政策や構造改革、あるいはより一般に政策の収斂を促進する政策は、EUレベルの財政指針を通じて適切なインセンティブを得ることができます。そうしたインセンティブには、全体的な財政スタンスを織り込むことができます。言い換えれば、欧州委員会はEUまたはユーロ圏全体の財政スタンスに応じて、柔軟性を高めたり抑えたりすることができます。債務の持続可能性に対する懸念によって財政政策が制約される時期には、提案された改革がもたらす協調の利益について、より厳格な基準で審査しなければなりません。
柔軟性条項が経済政策の収斂に有効な基盤をもたらすには、各加盟国とEU機関の間で、技術面と政治面の双方における集中的な対話を想定し、発展させ、協調と収斂の最善の機会を適切に特定する必要があります。
経済パートナーシップ
この場合、仕組みは別のひな型、すなわち金融統合の枠組みとしての銀行同盟を基に設計されます。資本の自由移動や単一通貨だけでは、統合市場をつくることはできませんでした。金融統合が達成された、あるいは達成されつつあると思われた時期もあったかもしれませんが、そうした幻想は世界金融危機を乗り越えられませんでした。なぜそれだけでは不十分だったのでしょうか。銀行の規制、監督、破綻処理に関わる根本的な公共政策と制度が各国のまま残り、分断の拡大を促したからです。
機能する銀行同盟の構成要素を築くなかで得られた教訓は、他の分野にも活用できます。いくつもの市場では、障壁を取り除くだけでは明らかに不十分です。政策をより緊密に近づける必要があります。消極的統合だけでは足りません。一定水準の積極的統合が必要です。
経済政策協調を議論する際には、政府間主義の論理を単純に放棄することはできないと認識しておくことが有益です。過度な中央集権化を避け、各国固有の政策余地の基盤を問い直すことなく、異なる国々の利害や見解を組み合わせられれば、より良い成果を得ることができます。
上で述べた柔軟性条項の仕組みが共同体方式の論理的な帰結であり、欧州委員会の仲介的役割に依拠するのに対し、2つ目の提案は政府間方式に基づいています。地理的または部門別の構成で政策収斂の領域を設け、強化された協力の枠組みがもたらす可能性を最大限に活用することができます。
多くの点でひな型となるのは銀行同盟の創設です。証拠が示すように、消極的統合だけでは不十分なエネルギー、デジタル、労働市場、教育などの他分野にも、将来的に拡張できます。
たとえばデジタル分野では、政府間協定により、参加加盟国におけるデジタル市場規制の基礎を定めたり、あるいは特定の政策、すなわちプライバシーとデータ保護、モバイル周波数政策、ネットワーク利用者からネットワーク構築者への価値移転、超高速5Gモバイル技術などに関する経済政策協調の適切な手続きを定めたりできます。欧州投資計画や同様の他の制度を通じて必要な資金を確保し、各加盟国が望む時点でデジタル同盟に参加できるようにすることもできます。この仕組みは、フランス政府とドイツ政府が委託した最近の報告書の表現を借りれば、経済版シェンゲン協定のようなものになるでしょう（Enderlein and Pisani-Ferry 2014）。より正確に言えば、地理的および部門別の構成が異なる複数の経済版シェンゲン協定を設けることができるでしょう。
収斂プロセス
最も野心的な仕組みは、ユーロの創設とマーストリヒト基準をひな型とします。この場合、長いプロセスの末に一定水準の政策収斂が実現しました。単一通貨に参加する能力は、そのプロセスの最終目標であると同時に、加盟国が必要な改革を実施する動機でもありました。その改革の大半はマクロ経済の収斂改革でした。
同じ仕組みを、今度はミクロ面の収斂に拡張することができます。共通通貨の創設がマクロ収斂プロセスの最終段階だったように、EU全域の雇用・社会政策の本格的な創設、ユーロ圏全域を対象とする失業保険制度を含むものが、政策収斂プロセスの到達点となることを構想できます。このプロセスは、この分野でさらなる統合を進める前提条件となる労働市場改革を主な内容とします。この仕組みは、困難だが必要な改革に政治的な後ろ盾を与えるでしょう。
この仕組みは、過去に議論された相互合意による契約的取り決めよりも、インセンティブの問題をはるかに適切に解決する点に留意すべきです。段階的な統合のプロセス、すなわち時間をかけて進められ、適切な規則と制度にしっかりと根ざしたプロセスほど、経済政策の収斂にとって優れたインセンティブはありません。
経済ショックへの調整を促す財政能力の確立は、危機管理の枠組みを強化するさらなる重要要素として、2012年の4大統領報告書で提唱されました。しかし、加盟国の経済構造と政策のさらなる収斂・協調なしには、こうしたショック吸収の仕組みは機能しません（Van Rompuy et al 2012）。あらゆるリスク保険の仕組みに内在するモラルハザードのリスクを避けるうえでも、収斂は不可欠です。この観点からすれば、2つの目標は互いを強化し合うことができ、ユーロ圏に財政能力を構築するという長期目標は、経済政策のさらなる収斂に役立ちます。
編集者注：本コラムは、EMU改革に関する議論に備え、6月の4大統領報告書につながる検討に向けて、筆者が欧州委員会および同僚の欧州担当大臣に送付した討議資料を改訂したものです。
参考文献
Draghi, M (2014)「ユーロ圏の失業」、ECB総裁Mario Draghiによる講演、ジャクソンホール年次中央銀行シンポジウム、8月22日。
Enderlein, H and J Pisani-Ferry (2014)「改革、投資、成長：フランス、ドイツ、欧州のための課題」、ドイツ連邦経済・エネルギー大臣および経済・産業・デジタル担当大臣への報告書、11月27日。
Von Rompuy, H, J M Barosso, J C Juncker and M Draghi (2012)「真の経済・通貨同盟に向けて」、4大統領報告書、12月5日。
脚注
この記事は VoxEUとの協力により掲載されています。掲載は、世界経済フォーラムが見解を支持することを意味しません。
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著者：Bruno Maçãesは、ポルトガル政府の欧州問題担当国務長官です。
画像：欧州委員会本部の外に掲げられた欧州連合の旗。REUTERS/Thierry Roge。
