ジョージ・オズボーン財務相は最近、 英国政府が今後5年間で2万人のシリア難民を受け入れるという公約が、英国の対外援助予算を通じて一部賄われることを 発表した。一見すると、財務相のこの決定は非常に奇妙に思える。英国内で支出された資金が、どのようにして同国の人道的開発への貢献として計上されうるのか？
しかし、援助供与国における難民支援の費用は、援助予算の 国際的に認められた構成要素 として位置づけられてきた。経済協力開発機構（OECD）が1988年に新たな指針を示して以来、この方法による計上は援助供与国の間で非常に広く行われている。その額は、絶対額としても、報告された政府開発援助（ODA）総額に占める割合としても増加している。
しかし、これは援助にとって望ましくないだけでなく、英国の社会政策にとっても望ましくない。住宅支援などの基礎的サービスが広範に削減される状況の中で、異なるルールの下で支援を受け続ける特別な区分の人々が生み出されることになる。すでに広く反感を買っている集団に対する反感を、これが必ずや助長することになるだろう。
こうした明白な欠点にもかかわらず、これは 進行中の難民危機 に対する世界的な解決策にとって有益となりうる――ただし、これらの援助計算を規定するルールが改革され、調和されることが条件である。
1988年以降のほとんどの期間、英国の歴代政府は、難民支援費用をODAに含めるという考えに 断固として反対してきた 。しかし、過去10年間で、援助予算に難民支援を含めることに関する英国の立場は徐々に変化してきた。2009年には、庇護希望者への支援費用の一部が初めて英国の援助計算に組み込まれ、ODA総額の0.1%を占めた。2013年までに、その割合は 増加しており 、OECDによれば0.8%に達した。これは依然として、OECD援助供与国の平均である4.3%を大きく下回っており、下のグラフが示すとおり、他国、特にノルディック諸国に比べて大きく後れを取っている。オズボーン氏の発表は、英国にとってさらなる大幅な増加を示唆している。
援助として計上されうるものは何か
ODAは OECDにより 「開発途上国の経済発展と福祉の促進を目的として設計された政府による援助」と定義されている。どの支出をODAとして計上できるかを規定するルールは、OECDの開発援助委員会（DAC）によって定められている。
援助供与国に到着した難民を支援することで発生する費用を含めることをめぐる議論は1980年代初頭に始まり、1993年には合意された予算項目となった。それ以来、国内の難民支援の算定方法を調和させるためのいくつかの試みがなされてきたが、依然として大きな意見の相違があり、DAC加盟国間の差異は極めて大きい。
2007年から2013年まで（利用可能な情報がある最後の年）の間に、DAC加盟国がODAとして報告した国内の難民支援の総額は2倍以上に増え、約20億米ドル弱から約50億米ドル弱となった。援助供与国が支出したODA総額に占める割合でみると、2007年の1.9%から2013年の4.3%へと変化している。
DAC委員会内で、国内難民支援に関する予算項目の廃止について行われた最も新しい議論は 2001年のものである。同委員会は次のように記録している：
事務局は、援助供与国が自国に到着した難民に支出する費用は、人道的観点からは称賛に値するものの、開発途上国の経済発展と福祉に十分に直接的な貢献をするものではなく、公的な政府開発援助として認められる要件を満たさないという、長年維持してきた見解を保持している。そのようなデータを含めることは、ODAという概念の信頼性を損なう。
1年間のみ
当時、英国に加え、こうした援助を公式のODA統計から除外する提案は、ベルギー、フィンランド、スイス、米国によって支持されたが、オーストラリア、オーストリア、カナダ、フランス、ドイツ、ギリシャ、アイルランド、イタリア、日本、オランダ、ノルウェー、スウェーデンによって否決された。そのためOECDは報告の仕組みを変更しなかった。
その後、データの記録方法を明確化する試みも、同様に成果は上がっていない。難民が国に到着してから最初の12か月間の支援のみがODAとして計上されうること、そしてそこには住宅支援や所得支援などの費用を含めるべきであるが、語学研修などの統合措置は含めるべきではないという点については、一般的な合意がある。
12か月の期間がいつ始まるのか（例えば、庇護申請を登録した時点か、難民として認定された時点か）についても、また一人当たりの費用をどのように算定すべきかについても、合意はない。2009年のデータは、 難民一人当たりに記録された費用に 幅があったことを示している。費用はポルトガルの1,803米ドルからベルギーの32,596米ドルまでの範囲にあり、英国は3,261米ドルと下位付近にある。
2001年時点のDAC事務局の見解が変わるべき理由は見当たらない。難民費用を、国内で発生する他の多くの費用とともに含めることは、依然としてODAの信頼性を損なうものである。もっとも、その重要性はそれ以降明らかに大きくなっている。
それでも、この予算項目を廃止するのではなく大幅に改革することを支持する理由はある。廃止は依然として政治的に不可能に思われるからである。難民支援のためのデータ収集方法を再び調和させる取り組みは、各国が行っている努力について明確で比較可能な評価を可能にするだろう。この情報はODAとは明確に区別されるべきである。語学研修の提供を含む、難民を支援するための積極的な措置を含めるべきであり、また、その時点を超えた支援を認識するために、最初の12か月を超えて拡張されるべきである。
より体系的なアプローチが取られれば、貢献していない国々に圧力をかけることができ、欧州連合（EU）などを通じて、より多くの難民を支援するための集団的な取り組みをより効果的に管理できるだろう。EUにおける難民危機への対応の試みは、政治的意思の欠如が実質的な対応を妨げる主要な障壁の一つであることを示している。単なる到着者数にとどまらず、各国の難民支援への貢献を明確に評価し、価値づける方法を見出すことで、その障壁を克服できるかもしれない。
この記事は The Conversationとの協力により掲載されたものです。掲載は、世界経済フォーラムによる見解の支持を意味するものではありません。
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執筆者：Michael Collyer、地理学Reader、University of Sussex
画像：長さ45メートルの壁に触れる少年。REUTERS/China Daily.
