欧州と米国はロシアへの制裁を強化している。では、制裁とは何か、効果はあるのだろうか？
イランとキューバへの制裁は、狙いどおりの効果を上げたのか？
この状況で中国はどのような立場にあるのか？
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ロシアによるウクライナ侵攻に反対する国々がモスクワの孤立を目指すなか、専門家に尋ねます。制裁とは何か、効果はあるのか、そして制裁とロシアの対抗措置は地政学的な情勢をどう変えるのか？
ミカエル・ウィゲル氏は、フィンランド国際問題研究所の研究部長であり、多数の著作のほか、『21世紀の地経学と権力政治』を執筆しています。制裁が有効なのか、あるいはそうでないのかについて、語るべきことは多くあります。
中国の動向をはじめ、今注視すべき点や、彼が「新たな冷戦」と呼ぶ状況がもたらし得る予想外の結果について、見解を語ります。
制裁とは何か？
ミカエル・ウィゲル、フィンランド国際問題研究所研究部長
制裁とは基本的に、経済の流れを制限することです。資本の流れ、資源の流れ、貿易の流れ、さらには今日ではデータの流れも考えられます。通常、制裁には戦略的な目的があります。対象国に望ましい行動を取らせたり、何らかの行動を控えさせたりするために制裁を科すのです。
制裁は一般に、主に三つの段階を経て機能します。
第一は「威嚇」の段階です。制裁をちらつかせて相手を脅します。「私の言うとおりにしなければ、制裁を科す」と告げる。これが第一段階です。
第二段階は、制裁を限定的に実施することです。「本気だ」と示すために、「これを実行する」と伝え、対象国に一定の制裁を科します。
第三段階は、経済戦争と呼べるものです。ここでは戦略目標が少し変わります。対象国に何かを控えさせるのではなく、全面的な経済戦争となり、対象国とその経済を弱体化させ、他の経済の流れから切り離そうとします。
制裁にはどのような種類があるのか？
ミカエル・ウィゲル：従来型の制裁には、対象国との貿易を制限する貿易制裁、資産の差し押さえ、輸出規制（「他国に輸出しない」）などがあります。制裁は、実際にはあらゆる経済の流れに対して科すことができます。
近年は金融制裁も数多く見られます。世界でどのような制裁が、どのように科されているかを見ると、制裁が経済・安全保障政策の中心的かつ主要な手段になっていることが分かります。
制裁の利用・実施は、この20～30年で大幅に増加しており、とりわけ金融制裁の利用が加速しています。
中国は金融制裁を効果的に使えませんし、使うこともできません。しかし、中国は貿易制裁を効果的に使えます。実施すれば大きな効果があります。
金融制裁を使うのは特に米国と欧州です。世界経済の金融構造において、米国と欧州が非常に中心的な位置を占めているからです。そのため、金融が極めて重要なこの分野では、彼らにとって制裁は効果的な手段であり、行使する力があります。
近年見られるもう一つの動きは、これまで制裁を科してこなかった中国が、制裁をますます利用し始めていることです。ここで特に問題となるのは貿易制裁です。中国は世界貿易で非常に中心的な存在だからです。中国は世界の金融経済では中心的な存在ではないため、金融制裁を効果的に使えませんし、使うこともできません。しかし、貿易制裁は効果的に使えます。実施すれば大きな効果があります。
制裁と中国
ロビン・ポメロイ：その点について、中国はどのような行動を取る、あるいは取ることができるのでしょうか？
ミカエル・ウィゲル：例えば中国は、オーストラリアとのいくつかの対立をめぐり、同国に対して貿易制裁を実施し、その利用を拡大すると脅してきました。オーストラリアは貿易面で中国への依存度がかなり高いため、これは中国にとって効果的な手段です。
また中国は、バルト諸国にも貿易制裁を科してきました。特に最近では、リトアニアが台湾大使館を「台湾」の名で承認したことを受け、リトアニアに制裁、とりわけ貿易制裁を科しました。
中国が他の多くの事例でも貿易制裁を用い、大きな効果を上げることは十分考えられます。中国が制裁を科せば大きな打撃となります。特に対象国が中国や中国との貿易に大きく依存し、その依存度が高まっている場合はそうです。
制裁は戦争行為なのか？
ロビン・ポメロイ：冒頭で、制裁には三つの段階があるとおっしゃいました。制裁の威嚇、制裁の発動、そして貿易戦争です。制裁そのものが戦争行為と見なされることはあるのでしょうか？
ミカエル・ウィゲル：そうですね。例えばロシアは現在、西側諸国による制裁の一部、つまりロシアへの制裁発動を戦争行為と見なしています。ロシアは今、「西側の経済戦争」と呼んでいます。
歴史を振り返っても、同じことが見られます。古代アテネの時代にまで遡ると、有名なペロポネソス戦争があります。経済の核心を直撃するため、戦争行為と見なされた制裁もありました。金融封鎖や経済封鎖によって、ある国が基本的な必要を満たせなくなるなら、それは戦争行為と見なされても不思議ではありません。
キューバの禁輸措置も例に挙げられます。米国による一部の制裁は、国民の基本的な必要を満たすことを非常に困難にするため、キューバは戦争行為と見なしてきました。
制裁に効果はあるのか？
ロビン・ポメロイ：制裁はどれほど有効なのでしょうか？歴史上の事例を振り返ると、効果があった時期を見極めるのは簡単ですか。それとも効果がなかった時期のほうが分かりやすいのでしょうか？
ミカエル・ウィゲル：制裁に効果があるのかどうかは、学者の間で長年続いている大きな論争です。
私なら、より適切な問いは、制裁が効果を発揮するのはいつなのか、どのような条件のもとで効果を発揮するのか、だと思います。
制裁は、複数の国による連合が科す場合、対象国が制裁を回避しにくくなるため、効果を発揮することがよくあります。また、権威主義国家より民主主義国家に対して効果が高いこともよくあります。権威主義国家の指導者は、国民のニーズに応える必要性がそれほど高くなく、世論を民主主義国家の指導者ほど気にする必要もないからです。そのため、制裁は民主主義国家に対してより効果的であることが多いのです。
もちろん、貿易や、実施される制裁の対象となる分野に大きく依存している国には、制裁がはるかに効果を発揮します。輸出志向が強く、貿易への依存度が高い国などは、その場合、制裁に対して脆弱で、より影響を受けやすくなります。
制裁によってロシアの目標や戦略的行動が実際に変わるのかは、また別の問題です。
例えばロシアの場合、ウクライナ侵攻を受けて科された制裁は、ロシア経済に極めて大きな打撃を与えています。ロシア経済は今や、世界経済からほぼ完全に切り離されています。資本流出が増え、GDPは急落しています。技術面での後退なども起きるでしょう。このように、ロシア経済には大きな負担がかかっています。その意味で、制裁には経済を破壊する大きな力があります。
制裁によってロシアの目標や戦略的行動が実際に変わるのかは、また別の問題です。制裁を受けてプーチン大統領が譲歩するのかどうかも、別の問題です。
しかし制裁には、いわゆる二次的な目標や目的があることもよくあります。ロシアに制裁を科し、実施する現在の戦略的な狙いの一つは、世界各国に「極めて攻撃的な行動を取れば、こうした結果を招く」と示すことでもあります。例えば中国は、西側諸国が制裁を非常に効果的に科し、ロシア経済に大きな打撃を与えているのを見て、台湾侵攻などに踏み切る前によく考えるかもしれません。制裁には、このような警告の意味、二次的なシグナルや目的もあります。
事例：イランとキューバ
ロビン・ポメロイ：効果があったとはっきり分かる事例はあるのでしょうか？ロシアへの制裁の狙いは、ロシアをウクライナから撤退させることだと思いますが、今のところ実現していません。おっしゃるように、例えばキューバへの制裁は、何らかの政権交代を狙ったものだったと思いますが、効果はなかったようです。イランも同様で、国際的な制裁に加え、特に米国が制裁を科してきました。どちらの事例でも大きな損害を与えたかもしれませんが、狙った結果には至りませんでした。「制裁を科したら、狙いどおりの結果が出た。よくやった」と言える事例はあるのでしょうか？
ミカエル・ウィゲル：イランの場合、制裁はかなりうまく機能したと思います。イランを交渉の席に着かせたのです。そして、JCPOA合意は実際、制裁の成果と言えます。もちろん、トランプ氏が大統領に就任した際にこの合意は覆されましたが、それは制裁とは関係ありません。制裁は、イランに交渉を促すうえで非常に効果を発揮しました。
キューバへの制裁は、確かに効果がありませんでした。50年間、効果を上げていません。
ロシアについて言えば、2014年のクリミア侵攻の際、欧州と米国をはじめ多くの国がロシアに制裁を科しました。当時の制裁は、ロシアがさらに進攻し、例えばマリウポリを攻撃するのを思いとどまらせたと思います。当時のクレムリン政権は制裁に明らかに驚き、かなり厳しい制裁を受けたことで、ロシアは少し後退したのでしょう。
制裁は、状況や条件によって効果を発揮することも、しないこともあります。
忘れてはならないのは、制裁はしばしば、実際に科される前、つまり威嚇の段階で効果を発揮することです。制裁を科すと脅したことで相手が引き下がり、取ろうとしていた行動をやめた例は、歴史を振り返ると数多くあります。制裁を実施する前の段階で、すでに効果が出ているのです。
一国の制裁が世界に影響を及ぼすことはあるのか？
ロビン・ポメロイ：影響についてはどうでしょうか。制裁は複数の国が連合を組み、一緒に科す場合に最も効果があるとおっしゃいました。それが実現せず、一国だけが制裁を科すと、他の国がその穴を埋める恐れがあります。貿易などで、他国が代わりに取引に加わるかもしれません。一方、長年にわたり、世界の特定の地域、とりわけ米国、場合によっては欧州が行動を起こすと、他の多くの国も何らかの形で足並みをそろえざるを得ないケースが増えているように思います。一国が制裁を科すことで、法的な理由や評判への懸念などから、他国もそれに従うようになる仕組みを説明していただけますか？
ミカエル・ウィゲル：一つには、とりわけ金融制裁の「域外適用」効果が関係しています。これは二次制裁と呼ばれることもあります。例えば米国が中国の銀行に制裁を科す場合、対象は米国民や、その中国の銀行と取引する米国企業だけではありません。その銀行と取引する他の企業にも適用されます。したがって、米中関係にとどまらず、広範な影響が及びます。その中国企業や銀行と取引すれば、他の企業も制裁を受ける可能性があり、影響は大きく広がります。
これは、米国が世界経済の金融構造の中で非常に中心的な位置を占めていること、そして世界経済がドルを中心としていることに関係しています。そのため米国は、どの国や企業でもドル経済から効果的に切り離すことができます。世界経済のどの主体にとっても、米ドルにアクセスできなくなるのは大きな脅威です。
こうした制裁、とりわけ金融制裁が非常に広範な域外適用効果を持つのは、そのためです。また、米国が制裁に他国の幅広い連合を取り付けられなくても、制裁がかなり効果的に機能する理由でもあります。米国は単独でも、それを非常に効果的に実行できるのです。
ロビン・ポメロイ：では、今後はどうなるでしょうか。ここ数十年、世界の一部の地域では制裁がますます一般的な手段になってきたとおっしゃいました。今後、どのように展開すると見ていますか？ウクライナ危機は一種の試金石なのでしょうか？制裁の働き方に対する人々の見方を変えるのでしょうか？今後数カ月、数年で何が起きると考えていますか？
世界経済を「武器化」する傾向は、すでにしばらく続いています……経済の流れが、外交・安全保障政策における戦略的手段としてますます利用されています。
ミカエル・ウィゲル：今加速している傾向のいくつかは、すでにしばらく前から存在していました。まず、私が世界経済の「武器化」と呼ぶ傾向が続いています。経済の武器化とは、経済の流れが外交・安全保障政策の戦略的手段としてますます使われることです。そのため、近年、制裁の利用が大きく加速しています。
もう一つ、すでに見られる傾向は、私が経済の「安全保障化」と呼ぶものです。金融制裁や貿易制裁が今日これほど多用されているため、各国はそれに対応し、制裁対象になることから自国を守る必要性をますます感じています。そのため、制裁に対する自国の脆弱性を盛んに検討し始めています。これは世界経済に一種のリスク分散行動を生み、ある程度の保護主義にもつながります。他国に過度に依存すれば、制裁の対象になり得るからです。
例えば、中国やロシアが代替的な金融構造を築こうとしているのを見てきました。SWIFTシステムに代わるものとして、例えば中国版のCIPSがあります。中国はIMFや世界銀行に代わる仕組みも模索しています。また、異なる投資・融資の仕組みを作り、人民元を世界貿易の主要通貨の一つにしようとしています。中国は米国のシステムへの依存を減らしたいと考えています。そうしなければ、制裁対象になることを懸念しているからです。
こうした経済の安全保障化の傾向は、しばらく前から続いています。
最後に取り上げたいのは、私が世界経済の「バルカン化」と呼ぶ傾向です。グローバル化はやや後退しています。この動きは新型コロナウイルス感染症の流行前から始まっていましたが、世界のバリューチェーンやサプライチェーンが打撃を受け、サプライチェーンの国内回帰が始まったことで、感染症の流行中に大きく加速しました。つまり、世界経済がある程度、分割され、分断されつつあります。
技術標準をめぐる競争も加速しています。誰が世界経済の標準を定めるのかという競争です。グローバル化の基盤となってきた技術標準も、ある程度分断される可能性があります。
世界経済における三つの大きな傾向、すなわち武器化、安全保障化、バルカン化は、しばらく前から続いています。ロシアとウクライナをめぐる今回の危機と戦争によって、これらは今、大きく加速しています。
今の大きな問いは、中国がロシアに対してどのような選択をするかです。今後の展開を左右する重要な点です。西側諸国がロシアと新たな冷戦に入っており、今後もしばらく続くことは明らかです。ロシアは西側の経済ネットワークから完全に切り離されるでしょう。まだ分からないのは、中国がロシアに経済的な庇護を提供するかどうかです。
各国は、制裁の対象になることから自国を守る必要性をますます感じています。そのため自国の脆弱性を検討し始めており……それが世界経済におけるリスク分散行動や、保護主義につながっています。
中国がロシアに経済的な庇護を提供すれば、この新たな「冷戦」は世界規模に広がります。ロシアと中国、そして経済的に両国に依存する一部の国々が一方に、民主主義諸国がもう一方に位置する状況になるでしょう。
一方、中国がロシアへの経済的・政治的な庇護を控え、より中立的な立場を取れば、ロシアなどとの、より抑制され管理しやすい新たな冷戦となるかもしれません。今後、中国と協力できる可能性も残るでしょう。
ロビン・ポメロイ：いずれにせよ、今お話しのような大きな動きであれ、制裁一般であれ、費用対効果の分析が必要でしょう。制裁は対象国に打撃を与えますが、制裁を科す国にも、ほとんどの場合、影響が及びます。貿易や金融などに携わる特定の層が打撃を受けることもあります。政策立案者はこうした点を慎重に検討しなければなりません。そういうことでしょうか？
ミカエル・ウィゲル：そのとおりです。今回ロシアに科されている制裁は非常に広範かつ包括的であるため、世界経済にも大きな打撃を与えるでしょう。欧州や世界経済全体にも確実に影響が及びます。
こうした影響は、ロシアの対抗措置による影響と、それ以外に分けるとよいでしょう。ロシアは当然、今回の制裁に対抗し、それが経済的な打撃をもたらします。さらに、ロシアと西側諸国の間で続く、あるいは加速する経済戦争による波及効果やシステム全体への影響も生じます。
ロシアの対抗措置による影響としては、まず、外国のポートフォリオ投資がロシア国内に拘束されています。投資資金を引き揚げられません。今後、ロシアでは広範な資産差し押さえや国有化が起きるでしょう。
さらに、輸出規制をめぐるロシアの対抗制裁もあります。肥料の輸出が世界の食料生産にかなり深刻な影響を与えていることは、すでに分かっています。ロシアによるエネルギー輸出の一部制限も予想されます。ロシアは重要鉱物の主要輸出国であり、特定の重要鉱物も輸出制限の対象になるでしょう。例えば自動車、航空宇宙、半導体のメーカーが影響を受け、特に欧州の技術生産、つまり3Dプリンティングやロボット工学が打撃を受けます。こうした新技術の生産には特定の重要鉱物が必要で、その一部はロシアで採掘される鉱物に依存しています。
他の鉱物もあります。例えばロシアは、電気自動車のバッテリーやステンレス鋼に使われるニッケルの世界第3位の供給国です。こうした輸出をロシアが制限し、おそらく制限することになるとき、同種の輸出を管理するもう一つの大国は中国だということを忘れてはなりません。中国は同様の鉱物供給のボトルネックを幅広く管理しており、それを自国の供給支配力の強化に利用できます。
これは特に欧州にとって、EUがグリーン移行を進め、ある程度デジタル移行を実現する能力への脅威です。
制裁と対抗制裁による他の波及効果も、すでに現れ始めています。国際商品市場はすでに混乱し、石油、ガス、小麦、金属、肥料、金の価格が上昇しています。今後、穀物、一部の金属、ガスの不足も多少見られるでしょう。世界的にインフレが加速しています。特に穀物やエネルギーの不足、そして商品市場のインフレが貧困国に深刻な影響を及ぼすため、開発途上国の貧困も拡大する可能性があります。
欧州では成長もやや鈍化するでしょう。フランスを除く欧州諸国は貿易依存度が高く、輸出主導型の成長モデルを採っているため、貿易を縮小させる制裁が長期化すると、かなり不利だからです。
こうしたことの結果、特に欧州では、経済への国家介入が大きく拡大すると考えられます。それによって、とりわけ欧州の経済状況もある程度変わるでしょう。
ロシアと、とりわけ欧州との間で続く制裁戦争は、より広範な影響を数多く及ぼします。
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