本稿は VoxEUとの協力により公開されたものである。
今秋合意された新たなグローバル目標（国連、2015年）を受け、貧困問題は世界的な議題の最上位に位置づけられている。新著では、 The Economics of Poverty: History, Measurement and Policyにおいて、豊かな国と貧しい国の双方について、貧困をめぐる過去と現在の議論を検証する。1
本書は、主要な問いに関する経済学的思考を分かりやすくまとめることを目指している：
貧困はどのように測定されるのか？
貧困はどれほど存在するのか？
なぜ貧困は存在するのか？
貧困を減らし、さらには撲滅するために何ができるのか？
本書から導かれる、貧困をめぐる思考と行動の今後の課題に関する主要な教訓は次のとおりである：
思考の転換
貧困に関する思想史を振り返ると、過去200年の間に主流の考え方がいかに大きく変化したかに驚かされる。文献と政策論議には、貧困についての根本的に異なる二つの見方の間での転換が見て取れる。初期には、貧しい人々が貧しさ以外のものになりうる可能性を考える理由はほとんどなく、貧困は必然的に持続するとされた。有力な思想家の中には、貧困は経済発展に必要であると論じる者さえいた。貧困がなければ、誰が土地を耕し、工場で働き、軍隊に人員を供給するのか、というわけである。飢えを避けたいという思いこそが、労働への必要な誘因だった。
この思考様式でも、ショックからある程度保護するための政策の役割は残されており、それによって危機の後も社会の安定が確保されていた。貧困対策政策における保護の動機は、西洋と東洋の思想の双方において2,000年以上前にさかのぼる。社会的保護の必要性は、原則としてエリート層の間ではよく理解されていたが、その支持は平時には薄れがちで、新たな危機のたびに再び確立される必要があることが多かった。しかし、大衆の貧困はおおむね当然視されていた。ショックに対処する短期的な一時しのぎを超えて、貧困を恒久的に削減するための公的な取り組みの余地は、ほとんどないか、まったく認識されていなかった。貧困削減を促進する政策は、権力者にはほとんど意味をなさなかった。
第二の現代的な見方では、貧困は公的行動によって回避しうる社会的害悪とみなされるだけでなく、そうした行動は堅調な経済成長と完全に両立するものとみなされる。実際、適切な貧困対策政策は、個人が自らの経済的利益を追求する自由に対する物質的制約を取り除くことによって、その成長に寄与すると期待される。貧困はもはや避けがたい、あるいは自然な状態とはみなされず、撤廃しうるし、撤廃すべきものとみなされるようになった。
国家は、すべての個人が自らの人格的充足に不可欠な物質的条件を利用できるよう保証する上で、顕著な役割を担うようになった。これは、おそらく公平性にとって最も重要な要件であるが、貧困の罠から抜け出すための鍵でもある。貧困対策政策は、促進と保護の両面にかかわる問題とみなされるようになった。実質賃金の上昇と、（ひいては）貧しい人々による貯蓄の増加とともに、公的教育制度、健全な医療制度、そしてそれなりに適切に機能する金融市場は、次世代が貧困から永続的に脱却するための決定的な要素とみなされた。
この思考の転換は、多くの苦闘を伴うものであった。多くの人々が、抗議したり、コミュニティや宗教団体、労働運動や公民権運動、あるいは何らかの形の政治連合に加わったりして、慢性的な貧困を多面的に克服するための政府の行動を求めて働きかけた。彼らの取り組みに対する抵抗はしばしば強く、数世紀にわたるそうした闘争の中で、非常に多くの勇敢な人々が自由を、さらには命をも犠牲にした。
成功した促進政策が発展するには時間を要し、それは例外なく政治によって媒介された。しかし、やがて成功した国々において、絶対的貧困からの持続的かつ（時間の経過とともに）より急速な脱却を確実にする自己強化的な循環が生まれた。部分的な貧困対策政策の成功は、より広範な適用範囲を確保し、新たな施策を実施することの成功につながることが多かった。
進展が停滞した時期もあり、循環が途絶えた時もあり、多くの後退があった。貧困に関する思考と行動の歴史は、達成された進歩の脆さを豊富に示している。大きな前進の一つひとつは、思想と政策立案における反動によって追随された。今日でもこれは見られ、貧しい人々は自らの貧困を非難され、さらには犯罪化されてさえいる。しかし、今後も貧困対策への取り組みを支えるにあたり、これまでになされてきた進歩を認めることが重要である。
貧困削減の進展
21世紀に入った現在も、世界には依然としておよそ10億人が貧困の中で暮らしている（「貧困」が最貧国で通常意味する基準による）。データは決して理想的ではないが、判明している限りでは、200年前にも世界には約10億人が同様の貧困の中で暮らしていた。異なるのは、当時は彼らが世界人口のおよそ5人に4人を占めていたのに対し、今日では5人に1人を占めているという点である。
2000年以降、途上国は極度の貧困率を年間約1パーセントポイントずつ引き下げており、これは過去200年にわたる世界全体の長期的な年間率の3倍を超える。この進展が維持されれば、途上国は、今日の豊かな国々が経てきたよりもはるかに短い期間で、少なくとも最も極端な形態の絶対的貧困を撲滅するだろう。しかし、途上国における貧困削減の新たなペースが自動的に維持されると想定すべきではない。それには適切な政策と、ある程度の幸運が必要である。
極度の貧困の撲滅に向けた課題
今後の道筋は二つある。「悲観的」な低位の道筋は、中国を除く途上国が1980年代および1990年代の比較的緩やかな進展へと後退することを意味する。この道筋では、さらに50年以上かけなければ10億人を貧困から引き上げることはできないだろう。これは確実に不十分な成果と判断されるだろう。対照的に、「楽観的な道筋」は、2000年以降に見られた途上国全体のより高い成長率を、全体的な不平等の拡大なしに維持することである。それが達成できれば、2030年頃までにその10億人を極度の貧困から引き上げられると、かなりの確信をもって言える（Ravallion 2013）。
第二の道筋が確実に辿られるようにするうえで、主要な課題は何か。その目標達成への脅威として挙げられるもののうち、不平等は今日の主要な懸念として際立っている。不平等の拡大は、成長が貧しい人々をほとんど素通りしてしまうことを意味しうる。これは米国を含む豊かな国の一部で起きている。途上国での経験はさまざまである。成長する途上国では、不平等が低下する頻度は上昇する頻度とほぼ同じである。ただし、絶対的貧困の指標は成長とともに低下する傾向がある。不平等の高い国は貧困削減に苦労する。一般に、同じペースの貧困削減を達成するためには、不平等の低い国よりも高い成長率を必要とし、その高い不平等がしばしばその成長をさらに達成困難にするからである。
政策への含意を考えるうえでは、不平等を細分化して捉えることが重要である。すなわち、貧困削減の進展に最も関係する特定の側面を明らかにすることである。質の高い学校教育と医療へのアクセスにおける不平等は、今日の多くの途上国で際立っている。多くの農村経済では、土地へのアクセス（権利の不安定性を含む）における不平等も、貧困層に有利な成長の障害であり続けている。ジェンダーの不平等はどこにでも際立っているが、それは物質的財の支配という点に限られるものではない。
より貧困層に有利な政策には、貧しい人々のニーズを取り込んだ、より質の高い公的制度とサービスが求められる。必要な政治的意思があれば、貧困地域の保健・教育サービスを改善し、法制度をより包摂的にするため、多くのことができる。これらは、あらゆる場所で貧困対策政策の高い優先事項である。貧困に対する「重労働」はおそらく今後も貧困層に有利な成長過程から生じ続けるだろうが、国家による状態依存型の移転と保険を通じた再分配も、重要な補助的役割を担う。理想的には、それは主として国内課税によって財源が賄われるべきである。その役割は一時的なものにはなりにくく、すべての国には恒久的なセーフティネットが必要である。多くの選択肢を検討する際、途上国の政策立案者は、細かく対象を絞った条件付きの移転（finely targeted conditional transfers）とは区別される、広く対象を定め、大部分が無条件の移転という考え方に、より開かれるべきである。貧困国では、国内の貧困対策政策のための歳入を拡大するため、税制を改善することも高い優先事項でなければならない。
対外開発援助も引き続き役割を果たすべきである。これは、それ自体として倫理的に説得力を持つだけでなく、豊かな国が貧しい国に負わせてきたコストへの補償でもある。例えば、温室効果ガスの蓄積への過去の寄与や、植民地支配と貿易制限という過去の不正義がそれに当たる。援助は二つの重要な役割を持つ。第一は緊急援助、すなわち危機に対処するための短期的な支援である。モラルハザードへの懸念は真剣に受け止められなければならないが、より豊かな国は、農業気候的ショックやその他のショックに直面する貧しい国を支援するよう求められるべきである。第二に、開発援助は、制度開発や、（国内資源動員などのための）より良い公共行政の構築を含め、長期的な持続可能な貧困削減の条件を醸成する助けとなるべきである。
ただし、開発援助の実績はばらつきがあり、貧困の経済学について我々が学んできたことに照らして、常に十分に検討されてきたわけではないことを認めなければならない。例えば、援助供与国の間では、より良い政策を誘導する必要があるという見方が一般的であり、それは「アメとムチ」のアプローチ、すなわち良い努力には報い、悪い努力には罰を与えるという手法を用いるものである。これは危険な戦略であり、脆弱国を「制度が貧弱な罠」に陥れかねない（Ravallion 2016, 第9章）。
市場の失敗は、不平等が貧困削減の進展にとって重要である大きな理由の一つである。信用市場の失敗は主要な懸念として挙げられてきた。政策対応には、市場と制度を貧しい人々にとってより機能させる努力と、再分配を含む他の手段によって市場の失敗を補償する努力の、いずれかの組み合わせが含まれる。不平等はまた、そうした政策の実現を損なうこともある。新たな機会を捉える能力から利益を得る人々は、その機会へのより広いアクセスを確保しようとする改革にしばしば抵抗する。また、貧しい人々は、貧困層に有利な改革によって損失を被る非貧困層を補償する現在の能力を、自らは持っていないという事情もある。歴史には多くの事例がある。19世紀のイギリスの産業家は、義務教育と児童労働禁止に反対するロビー活動を行い、それらの改革を長期間にわたって停滞させた。独立後数十年のインドの産業家は、労働吸収型の輸出主導型製造業の成長を通じた貧困削減の余地を狭める貿易保護を求めてロビー活動を行った。これら両国（およびその他の国々）の有力な地主は、土地改革やその他の再分配政策の可能性を事実上損なった。そして多くの国では、都市部の正規部門の労働市場のインサイダー（市場の両側の）が、外部の人々との競争を事実上制限するよう行動している。
「不平等」は単一の概念ではなく、多様な形をとり、人によってまったく異なって見られることがある。この事実は多くの議論を生むが、時に、互いの視点を見ず理解もしないまま、真夜中にすれ違う船同士の議論のように見えることもある。不平等の捉え方の違いは、貧困層に有利な経済政策を停滞させることもある。良い例は、一部の人々が（無理からぬことに）絶対的不平等の上昇に対して抱く反応である。開発に関して長らく広く受け入れられてきた「定型化された事実」、すなわち相対的不平等の上昇が成長、ひいては貧困削減の避けられない「代償」であるという見方は、新しい理論と証拠に照らして覆された。貧困な成長経済は、相対的不平等の上昇を回避することができるし、実際に回避してきたが、絶対的不平等の上昇、すなわち富裕層と貧困層の間の絶対的な格差の拡大を回避することは、はるかに難しくなるだろう。また、多くの市民は不平等を相対的ではなく絶対的な観点から見ている。その見方には正当性がある。ほとんどの経済学者が抱く（相対的）不平等の概念は、受け入れる必要のない公理に由来しており、（実際）多くの人々によって拒否されているようにさえ見える。不平等を絶対的なものとみなし、貧困とは独立にそれを重視する人々は、貧困と不平等の間のトレードオフを見るだろう。絶対的不平等の上昇に対する懸念を緩和することは、ほぼ確実に貧困削減の進展の低下を伴うことになる。
都市部の貧困は別の課題である。貧困の都市化、すなわち都市部では農村部よりも貧困率の低下が遅いという現象は、全体的な貧困削減に成功しているほとんどの途上国で予想されるものである。都市経済は、農村部の貧しい人々が生活改善のために求めてきた新たな機会を生み出す。歪んだ都市労働市場は、過度な都市化を容易に生み出しうる。農業と農村開発を促進する効果的な公共努力の欠如もそうである。実際、多くの途上国は、（明示的であれそうでなくとも）都市経済を支えるために、農村経済への課税をさらに進めてきた。税制と公共支出の両方における長年の政策的な偏りを取り除くことは、貧困層に有利な成長にとって引き続き高い優先事項である。都市の貧困層（農村からの移住者を含む）に対するサービスが不十分な移住規制や都市政策も、同様に誤っている。貧しい人々は、農業を抑制しながら同時に農村からの移住者の生活を困難にする政策の犠牲となり、しばしば罠に陥っている。開発政策は、これら二つの経済活動の部門に対してより中立的である必要がある。それでもなお、貧困の都市化は起こる可能性が高いが、全体として貧困が減少している限り、それを警戒すべき理由とするべきではない。
貧困削減の努力の持続可能性は、楽観的な道筋に到達できるようにするうえで、さらなる一連の課題をもたらす。貧困削減目標に到達したものの、その後に後退するようでは意味がない。明るい材料として、研究は、所与の平均消費水準において初期の絶対的貧困の水準が低いほど、途上国における平均生活水準のその後の成長率を高め、経済成長そのものが貧困削減的であることを確実にする助けとなることを示唆している（Ravallion 2012）。したがって、貧困削減の持続性を確保するのに役立つ「好循環」が期待できる。
相対的貧困
絶対的貧困の低下の裏返しは、相対的貧困の上昇である。経済成長は一般に絶対的貧困率の低下を意味してきたが、時間の経過とともに相対的な考慮がより重要になってきた。そのような相対的貧困もなお貧困である。相対的剥奪と社会的包摂のコストに関する福祉上の懸念は、平均所得の増加に伴い、より高い実質貧困線を求める（ただし途上国において、それが平均所得の一定割合であることはほとんど意味をなさない）。しかし、相対的貧困への取り組みの進展はより遅くなるだろう。楽観的な道筋でさえ、最貧国に典型的な質素な貧困線を上回りながらも、居住する国の基準では依然として貧しい人々が、さらに約10億人世界に残るだろう。このタイプの貧困もまた撲滅されうるが、それにはほぼ確実に、これまで大半の国で見られてきたものよりもはるかに強力な再分配の努力が必要になるだろう。
政策は存在している。今後のより大きな課題は、健全な貧困対策政策を実施・執行するための政治的意思と行政能力を確保すること、そしてそれらを異なる状況や、その有効性に関する進化する知見に適応させることにある。
参考文献
Ravallion, M. (2012), “Why Don’t we See Poverty Convergence?”, American Economic Review 102(1): 504-523.
Ravallion, M. (2013), “How Long Will It Take To Lift One Billion People Out Of Poverty?”, World Bank Research Observer 28(2): 139-158.
Ravallion, M. (2016), The Economics of Poverty: History, Measurement and Policy, New York: Oxford University Press.
UN (2015), “Transforming our world: the 2030 Agenda for Sustainable Development”、国連総会が2015年9月25日に採択した決議。
注釈
1 あわせて次のウェブサイトをご覧ください： economicsandpoverty.com。このサイトでは、経済学の教育で本書を使用する人向けの補助ツールのほか、追加資料、関連する他の研究へのリンク、議論のためのフォーラムを提供している。
本稿の掲載は、世界経済フォーラムによる見解の支持を意味するものではない。
アジェンダの最新情報を把握するには、 週刊ニュースレターを購読してください。
執筆者：Martin Ravallionは、ジョージタウン大学でEdmond D. Villani Chair of Economicsの初代講座を担っている。それ以前は、世界銀行の研究部門の所長であった。
写真：労働者の家庭に生まれたインドの少年が食事をしようとしている。REUTERS/Desmond Boylan.
