OECD諸国では不法移民が広く見られる。欧州で近年、前例のない規模で庇護希望者が急増したこと（図1）と、その申請が却下される可能性が高いことから、多くの受け入れ国で非正規滞在の外国人が増えると予想される（Casarico et al. 2016, Gordon et al. 2009, Hatton 2011, Triandafyllidou 2009）。送還の実施が難しい状況では、拡大する問題に対処するために政策立案者が取れる手段は限られている。
図1EU27か国における庇護申請件数（千件）
不法移民と恩赦
課題の規模を把握するため、表1では、主要な受け入れ国の一部について、不法移民に関する最近の推計を示す。総人口に占める割合（第1列）と、外国生まれの人口に占める割合（第2列）の両方を示している。2016年、非正規移民は米国の総人口の3.4%、つまり外国人人口全体のおよそ4分の1を占めた。欧州ではその数値は大幅に低いものの、国による差が大きい。デンマークやスウェーデンではほぼ見られず、オーストリアやドイツなどではごく少ない一方、ギリシャ、ベルギー、ポルトガル、英国では相当数に上る。移民の法的地位には、流入を管理するために導入された事前規制と、すでに滞在する非正規外国人に法的地位を与える事後措置の両面で、受け入れ国の政策姿勢が明確に表れている。
あらかじめ定められた条件を満たす幅広い移民に法的地位を与える手段として用いられる恩赦は、大きな注目を集めるとともに、激しい論争の的となってきた。表1の最終列から、一部の国（ドイツや英国など）は恩赦を一度も実施していない一方、特に2008年の危機以前には、非常に頻繁に実施した国もあることが分かる。近年、大規模な正規化プログラムは少なくなっているが、米国ではオバマ政権とトランプ政権の双方の時期に、大規模な恩赦をめぐる複数の提案が出されている。
表1非正規移民の推計値と恩赦の実施回数
注：この表は、特に記載がある場合を除き、2008年時点の各国の非正規移民人口の規模について、最低値と最高値の推計を示す。数値は、各国の総人口または移民総人口に占める割合で表している。最終列は、1980～2008年に各国が実施した移民恩赦の回数を示す。*は推計の質が低いことを示す。
出典：非正規移民については、Dustmann and Frattini（2013）を著者が整理し、CLANDESTINOデータベースのギリシャ、ドイツ、スペインの非正規移民データを追加した。米国についてはPew Research Centerの推計を使用し、恩赦についてはSOPEMI/OECD International Migration Outlook（各年版）を使用した。
恩赦はなぜ導入されるのか？
移民恩赦の実施を決める際、政府はどのようなトレードオフに直面するのか。非正規移民の存在に対処する手段として、政府が恩赦に踏み切る可能性が高まるのは、どのような条件のもとだろうか。
ある最近の論文（Casarico et al. 2018）では、多くの西側の受け入れ国で一般的な、高技能労働者を優遇する移民規制を捉えるため、移民政策に最低技能要件が設けられている状況を検討する。また、国境を封鎖できない、あるいは国内での取り締まりが十分に機能しないなどの理由により、移民規制を完全には執行できないと仮定する。したがって、政策が拘束力を持つ限り、不法移民は自然に生じる。恩赦が望ましいかどうかを判断するため、次の費用便益計算を考えてみよう。一方で、合法化によって新たに法的地位を得た移民には新たな雇用機会が開かれ、非公式部門を離れて、資格により適した仕事を公式経済で見つけられるようになる。これは受け入れ国の福祉にプラスに寄与する。他方、既存の非正規移民は、既存の合法移民と先住人口の残りの人々の双方に比べ、平均して技能水準が低い傾向にある。合法化されると、彼らは福祉国家の給付を受ける側となり、この経路を通じて受け入れ国の負担となる。
この議論から明らかに導かれるのは、合法化プログラムを支持する誘因は、公式部門へのアクセスを得ることで合法化された労働者に生じる労働市場での機会の改善が大きいほど強まるということだ。また、先住人口から新たに合法化された移民への財政移転が大きいほど、その誘因は弱まる。
実証的証拠
ここまでに特定した経路は、実証的にも重要なのだろうか。この問いには二つの方法で答えられる。まず、1980～2008年の多数のOECD諸国を対象とするパネルデータを用いて、国際比較分析を行う。具体的には、合法化の承認時期を、労働市場と福祉国家の各経路の働きを捉えるさまざまな国の特性と照合する。移民に労働市場のあらゆる機会へのアクセスを認めることで得られる産出の増加は、各国における職業別の学歴分布のばらつきをミクロデータに基づいて測定し、その代理指標とする。福祉国家による再分配の程度は、公的社会支出で捉える。図2は主な結果を示している。他の条件が同じ場合、移民が経験する労働市場でのミスマッチ（左）または福祉国家による再分配の程度（右）が大きくなると、各国が正規化プログラムを導入する確率がどのように変化するかを示す。初期のミスマッチが大きいほど、合法化による労働市場での潜在的な利益が大きいことを示唆し、恩赦が実施される確率の上昇と結びついている。対照的に、福祉国家の規模が大きいほど、恩赦プログラムが可決される可能性は低くなる。
図2正規化プログラムを可決する確率に対する、労働市場と福祉国家の各経路の影響
注：横軸の変数を同じ大きさの20区分に分け、各区分について、移民の学歴ミスマッチ（左図）または福祉国家の給付の手厚さ（右図）の値を持つ国が恩赦を導入する予測確率の平均を、他のすべての統制変数を考慮したうえでプロットしてグラフを作成した。赤線は、基礎となるすべてのデータ点に当てはめた回帰直線を示す。
先ほど示した国際比較分析から、以前の議論で特定したメカニズムが重要な役割を果たしていることがうかがえる。しかし、データの比較可能性に問題がある可能性や、国固定効果を用いて一部しか対処できない観察されない異質性に左右される可能性がある。こうした問題を克服するため、単一の国である米国と、1986年の移民改革・管理法（IRCA H.R. 3810）の成立という特異な政策事例を詳しく分析する。下院によるIRCAの採決は、少なくとも三つの理由から、私たちの理論を検証する理想的な場となる。第一に、この法案の成立により、西側諸国で過去最大級の合法化プログラムの一つが実施された。280万人、つまり同国の総人口の1.2%が永住権を得る資格を獲得し、米国経済と移民制度改革をめぐる政治的議論に長期的な影響をもたらした。第二に、IRCAは非常に論争の多い法案で、何年にもわたる交渉の末、下院の賛成は58%にとどまった。第三に、選出議員の投票行動を選挙区レベルの多様な特性と照合できるため、利用可能なデータは他に類を見ない。
具体的には、Borjas（2017）が最近提案した手法を実施し、調整を加えて、1980年の国勢調査から非正規移民とみられる人々を特定する。この個人レベルの情報を用い、合法化の実施前における不法移民の労働市場でのミスマッチについて、詳細な指標を作成する。指標は、職業を二桁分類した各区分における過剰学歴の程度に基づく。また、移民への財政移転についても、選挙区の移民に対する財政的なエクスポージャー（Hanson et al. 2007）と選挙区間の再分配の程度に基づいて指標を作成する。図3から、他の条件が同じ場合、選挙区内の非正規移民とみられる人々のうち、学歴に比べて職業上のミスマッチがある人の割合が高いほど（左図）、議員がIRCAに賛成票を投じる確率が上がる一方、移民への予想財政移転が大きいほど（右図）、その確率が下がることが明確に分かる。
図3IRCAに賛成票を投じる米国下院議員の確率に対する、労働市場と福祉国家の各経路の影響
注：横軸の変数を同じ大きさの20区分に分け、各区分について、移民の学歴ミスマッチ（左図）または財政移転（右図）の値を持つ選挙区の議員がIRCAに賛成票を投じる予測確率の平均を、他のすべての統制変数を考慮したうえでプロットしてグラフを作成した。赤線は、基礎となるすべてのデータ点に当てはめた回帰直線を示す。
政策的含意
近年、欧州諸国には庇護希望者が異例の規模で流入している。その多くは難民認定を受けられない一方、送還される可能性も低い。そのため、政策立案者は近い将来、多数の非正規滞在外国人への対応を迫られる。
私たちの分析では、この問題に対処する合法化プログラムの導入を説明しうる主要な経済的要因が特定された。ここで想定する意思決定者は、先住市民の福祉を重視し、社会全体の福祉を最大化する。だが、この文脈では政治経済的な考慮もきわめて重要になる可能性が高い。合法化が将来の非正規流入に及ぼす影響や、他の受け入れ国が非正規移民の負担分担にどの程度参加しているかについての認識は、既存の非正規移民人口を最善の方法で管理する方策に関する選好を左右しうる。欧州の多くの国でポピュリスト政党が政権入りするなか、移民恩赦を導入することが政治的に実現可能かどうかを慎重に見極める必要がある。
