パンデミックは、変化した世界経済の中で南北双方に課題をもたらす一方、大胆な新たな取り組みを模索する機会ともなっている。
北朝鮮は新型コロナウイルス感染者が確認されていないにもかかわらず、厳格な検疫措置による人的・経済的な代償を負うことになる。
文在寅大統領の任期中、韓国は政治的な動機と財政的な準備を備えており、南北関係の改善を進める態勢にある。
1953年の朝鮮戦争終結から約70年が経ち、分断された半島に暮らす朝鮮民族のために永続的な平和と確かな未来を確保しようとする試みが数多く失敗してきたが、COVID-19パンデミックが世界に及ぼしている変革的な影響は、半島における変革的な変化の種も宿している。
パンデミックとその余波は、変化した世界経済および地政学的環境の中で、南北双方の経済的・社会的な回復力に重大な課題を突きつけている。これらは、歴史的な遺産と現在の脆弱性を克服し、朝鮮民族にとって永続的な平和と繁栄につながりうる将来の政治、安全保障、社会、経済の発展を支える、大胆な新たな取り組みを模索する機会をもたらしている。
人間の安全保障こそが、この未来の礎となりうる。パンデミック後に「より良い復興（build back better）」を進める戦略の第一歩は、北朝鮮の保健医療制度およびパンデミックへの備えの能力と回復力を強化し、持続可能な食料安全保障を育成して、北朝鮮との南北協力および多様な関係者による関与の新たな時代の基盤とすることである。
これには、DPRKにおける人間の安全保障が直面している、パンデミック後の政治的・経済的課題を優先すること、世界的パンデミックの教訓を北朝鮮のパンデミック対応と備えの強化に生かすこと、北朝鮮の人々に持続可能な食料安全保障を提供するために何が必要かを現実的に見極めること、そして北朝鮮がこれらのニーズに対応するために必要となる、経済管理と社会の回復力に関する政策、ならびに制裁緩和および技術的・財政的支援を明確に特定することが含まれる。
平和の基盤として人間の安全保障を優先することは、すべての安全保障上のニーズへの対処に関する考慮事項と優先順位を組み替えることによって、朝鮮民主主義人民共和国（DPRK）との核および軍事外交にも変革的な影響をもたらしうる。人道支援の提供だけにとどまらず、より幅広い協力を通じて信頼を築くことは、ポストパンデミックの変化する世界秩序と地域関係への政治的、軍事的、経済的適応について、現実的な期限と方法を交渉するインセンティブを強化しうる。これはまた、半島の非核化に関する現実的な合意に到達するための、新たな、そしておそらくより実りある文脈ともなりうる。
現状
DPRKは重大な岐路に立っている。軍事技術の進歩が続いているにもかかわらず、平和構築における外交の失敗、経済管理と経済実績の改善に向けた期待外れの取り組み、厳しい制裁、COVID-19パンデミックの影響と厳格な予防戦略、複数の台風、そして政治経済における社会的格差と緊張の拡大が、2020年の終わりにかけて重なり合っている。
指導部が2021年1月に予定している党大会に向けて準備を進める中、これらの国内的課題と、米国でのジョー・バイデン氏の当選および日本での菅義偉氏の就任に象徴される変化する国際政治環境は、将来の経済・安全保障政策における戦略的選択の背景となっており、その選択は中国とロシアへの固定化された依存につながるか、あるいはグローバルな関与と協力の変革的な時期につながるかのいずれかになりうる。
経済と人間の安全保障
1974年の国連報告書は、人間の安全保障を「恐怖からの自由」と「欠乏からの自由」として位置づけた。両者は必然的に経済全体のパフォーマンスと結びついている。1990年代の経済崩壊と飢饉以降、DPRKは国民の食料安全保障、栄養、保健医療サービスの改善を優先する一方で、体制の安全保障と人間の安全保障を混同してきた。同時に、大規模な常備軍を維持し、核・ミサイル・通常兵器プログラムにおける軍事技術の進展を追求することを通じて、根深い軍事的脅威への恐怖にも対処してきた。
国連安全保障理事会と米国政府によって段階的に拡大されてきた制裁体制は、経済がその軍事的野心を支える能力を抑えることを目的としてきた。しかし特に2017年以降、制裁は、保健医療と食料安全保障において文民人口の基本的な人間のニーズを満たす経済の能力にも、大きな悪影響を及ぼしている。
制裁の影響とは別に、北朝鮮の安全保障上のニーズを支える経済の能力は、国家所有による国家計画経済体制への継続的な固執によって制約されてきた。その結果、生産性の低さ、慢性的な不足、そして消費財への低い優先順位がもたらされている。
市場の容認と成長、そして最近まで続いた対中貿易の拡大は、こうした体制上の弱点の一部を相殺してきたが、混合経済の管理に対する統合的なアプローチの欠如が、経済とその管理における構造的な非効率と不公平の根底にある。北朝鮮は、外部からの脅威認識が最小限にとどまっている時期には、この市場化の過程により適応し、順応することができてきた。
2020年、これらの長期的な経済状況は、COVID-19パンデミックと、国境封鎖および厳格な検疫措置を通じて国民の健康を守るという政策によって影響を受けている。経済よりも人口の健康を優先するという選択は、貿易の大幅な減少に反映されている。また、見込まれる歳入増と、その歳入源の停滞との間の矛盾に基づいて作成された公表予算、平壌総合病院などの主要建設プロジェクトの遅延、そして国家が債券を通じて歳入を増やし、外貨保有に上限を設け、電子決済のための現金カードや携帯電話の通話時間の利用を制限するといった金融措置にも表れている。
また、長期間にわたる為替レートの安定の後、米ドルに対するウォンのレートが20%下落し、通貨の不安定化に拍車がかかった。これらの動きに加え、3つの台風が北朝鮮を襲い、パンデミックで弱体化した社会において即時の対応を必要とする被害をもたらした。全体として、2020年末時点のDPRKは大きな経済的困難に直面しており、それが深刻な社会的ストレスの一因となっているように見えた。
保健医療制度の回復力
保健医療は、これまでも、そして現在も、DPRKにとって優先事項であり続けている。普遍的かつ無償の医療は憲法によって保障されている。北朝鮮が核・ミサイル開発に多額の投資を行っていた過去10年間でさえ、政府による保健医療への支出はGDPの約6.1〜6.4%と推定されており、経済的な同等国と比べても相当に高い割合である。
北朝鮮はまた、同等国と比較して、妊産婦死亡率や乳児死亡率などの保健指標において高い水準を達成している。こうした成果にもかかわらず、保健医療制度の能力と回復力は、老朽化したインフラと設備、そして医療物資の供給の限界によって損なわれている。
これらの要因は、2017年のユニセフ調査で報告された、保健医療における明確な都市と農村の格差の一因となっている。この格差を緩和するため、北朝鮮国内で活動するわずかな人道支援団体は、最も脆弱な人々を対象としている。しかし、その有効性は制裁体制と資金削減によって著しく制限されており、パンデミックにより、今年はほぼすべての事業が事実上停止に追い込まれた。
DPRKは1990年代の危機の際に、多国間、二国間、非政府組織から多額の人道的保健支援を受け入れるようになり、2001年には5億ドルに達した。
この額は、核交渉が停滞した2003年から2005年にかけて急減し、2014年以降は年間5,000万ドル未満で推移している。これは、DPRKの核・ミサイル開発が拡大し、それに対応して制裁が強化される中で、人道支援資金を提供しようとする政治的意思が低下したことを反映している。
2016年以降、制裁の継続的な拡大と国際的な人道支援の減少は、北朝鮮国民の健康に悪影響を及ぼしてきた。ある推計によれば、DPRK国内で活動する国連機関への資金の遅延と削減の結果、4,000人が死亡した可能性があり、そのうち3,000人以上が子どもである。
2019年以降、人道支援のための免除について国連制裁委員会による承認を得るまでの時間は、数週間へと大幅に短縮され、パンデミック以降は、時には数日にまで短縮されている。しかし、国際的な保健衛生上の緊急事態に直面しているにもかかわらず、免除手続きが依然として存続していることは問題である。人道支援の流れは金融制裁によってさらに複雑化しており、それによって評判リスクが増大し、銀行がDPRK国内での人道的活動のための正当な資金の処理を行わないよう促す結果となっている。
1月23日、DPRKは世界で初めて、旅行者に対して国境を閉鎖した国となった。また、すべての貨物に厳格な消毒と検疫措置を適用することにより、対外貿易も厳しく制限した。政府は、大きな経済的コストがあるにもかかわらず、国民の健康を守ることを優先してきた。これらの予防措置は効果を上げているように見える。
公式には、1万2,000件以上のCOVID-19検査を実施した後も、北朝鮮はCOVID-19の確認された感染例を一件も報告していない。しかし、パンデミックが猛威を振るい続け、国境が封鎖されたままである中、隔離による人的・経済的コストは、いずれ北朝鮮国内でのCOVID-19流行による潜在的な被害を上回ることになるだろう。
世界の経験に関する最近の研究は、DPRK国内でのCOVID-19による死者数の最悪のシナリオは最大15万人に達する可能性があり、また、ウイルスの国内流入を防ぐために設計された措置がもたらす広範な健康への影響により、北朝鮮では単年で最大9万3,000人の追加死亡が生じる可能性があると推定している。
この超過死亡の増加に寄与する要因には、貧困状態にある人々の増加、サプライチェーンの途絶による保健医療制度の劣化、医療へのアクセスの遅れ、そして外部からの人道支援の喪失が含まれる。国が限定的であっても国境を再開できなければ、経済的・人的被害は拡大し続けるだろう。
新たなアプローチにおける重要な第一歩は、パンデミックからの安全性についてDPRKに十分な保証を与えることである。まず、同国には十分な検査能力を提供すべきである。新たな検査能力は、おそらく国家レベルのものであっても、同国の非常に効果的な検疫および接触者追跡の技能と組み合わせることで、限定的な再開につながりうる信頼の水準を構築できるだろう。
第二に、人工呼吸器、酸素濃縮器、最新の医薬品などの医療対策を、十分な治療能力を構築するのに足りる量だけ提供すべきである。そして最後に、北朝鮮は、公平なワクチン分配のための多国間の枠組みの下で、COVIDワクチンの完全な受領国となるべきである。
持続可能な食料安全保障
食料安全保障は、社会のすべての人々にとって「欠乏からの自由」の最も重要な構成要素の一つである。食料へのアクセスは、異なる集団間で誰がどれだけの量と質の食料を得るかに関わるものであり、それは集団の栄養状態に表れる。食料の入手可能性は国内および輸入の双方から得られ、一般的に利用可能な食料の総トン数の推計によって評価される。
1997年から2017年の間にユニセフが実施した栄養調査は、この期間に栄養状態が大幅に改善したことを示しており、北朝鮮の子どもたちは、フィリピンやインドなど、より裕福なアジア諸国の子どもたちよりも良好な栄養状態にあった。この改善は、国内の食料生産の増加と、経済にとって管理可能な食料輸入負担によるものであった。
人口2,500万人のDPRKで生存に必要な食料を供給するには、約550万メートルトンの穀物が必要である。2009年から2017年にかけての農業生産の改善により、年間約40万〜50万トンの輸入が必要な不足が生じた。しかし、2018年と2019年の収穫では作物の収量が急激に減少し、輸入食料の必要量は年間約150万トンへと3倍に増加した。
農業経済に対する主要な衝撃は、2016年と2017年に国連安全保障理事会が採択した制裁の劇的な強化であり、特に肥料生産やその他の農業資材（農薬など）、そして農業機械や輸送のための燃料に必要な石油および石油系製品の輸入に対する厳しい制限であった。
これらの制裁は、石炭やその他の鉱物の輸出、ならびに繊維製品の輸出を禁止することを通じて、北朝鮮の外貨獲得も大幅に減少させた。これは、継続的な制裁、パンデミック関連の経済活動の制限、そして貿易や不足分の食料輸入の支払い能力を遮断する国境封鎖とともに、DPRKの大幅な輸入増加に対する支払い能力に大きな影響を与えた。中国とロシアは、こうした圧力を緩和するために、多額の食料援助を提供した。
DPRKの戦略的選択
主として制裁と外交上の失望により、北朝鮮の指導部は、多国間組織および米国・韓国との二国間関係改善の見通しの両方に対する不信を強めており、困難な対外環境において、政治的・経済的支援を中国とロシアにより多く依存している。
COVID-19と孤立の強まりにより、DPRKは、中国からの汚染や韓国からのビラといった、ありえない発生源からの感染への非合理的な恐怖も露わにしている。
DPRKはまた、対外環境の厳しさにもかかわらず、経済発展と国民の福祉を優先し、経済政策と管理を改善することも望んでいる。パンデミックが続く中、指導部はいくつもの短期的・長期的な戦略的選択に直面している。
第一に、中国とロシアは2020年に重要な支援者であったが、韓国は文在寅大統領の任期中、政治的な動機があり、財政的にも準備ができており、南北関係の改善を進める態勢にある。北朝鮮は、検査や医療措置の拡充を通じてパンデミックに対応するという短期的ニーズや、保健医療および食料安全保障におけるその他の重要なニーズに対処するプロジェクトに焦点を当て、南北協力を拡大するこの機会の窓を活用する意思があるか。
第二に、保健医療制度の能力と回復力を強化し、持続可能な食料安全保障を支えうる、より効率的で生産的な経済のための政策と管理手法を採用するため、DPRKは、これらのニーズに対応するために、多様な関係者とのパートナーシップに対してより開放的かつ協力的になることを検討する意思があるか。
北朝鮮は「自国のやり方で」経済を改善することに固執してきたが、中国とベトナムの成功が、国際社会に対して開放的になり、他国の経験から、成功した長期的な経済発展戦略を採用することを学ぶ政策を伴っていたことは注目に値する。
そのような選択を支えるためにとりうる措置としては、経済・社会状況に関するより多くの統計情報を提供する意思を示すことや、透明性と説明責任をもって活動する多国間組織との協力を拡大することが挙げられる。
第三に、人間の安全保障のための協力と、外国パートナーとの関連する信頼醸成に基づき、DPRKは、半島における長年の安全保障上の懸念を解決し、制裁の段階的な緩和および長期的な経済発展への支援につながりうる平和への道を追求する、現実的で段階的なプロセスに基づく新たな核外交のアプローチを検討する意思があるか。
国際社会の戦略的選択
米国のバイデン大統領および日本の菅首相の選出により、北東アジアにおける長期的な平和と繁栄の目標とともに、変化する地政学的環境において、DPRKの核、ミサイル、通常兵器の脅威に対処するための同盟関係と政策の調整を再構築する機会の窓も開かれている。
国際社会、特に北東アジアにおける伝統的および非伝統的な安全保障に最も関心を持つ国々にとって、DPRKとの今後の関与と関係の道筋を形作る戦略的選択も存在する。
第一に、北朝鮮との二国間外交を数年にわたり追求してきた後、多国間と二国間の関与を組み合わせ、中国とロシアを含む主要な利害関係国間の一貫性と調整を改善する、革新的な新しい外交アプローチを追求する意思があるか。
国連制裁体制は安保理におけるコンセンサスによって形成されたが、現在その維持は中国とロシアによって争われており、人道目的での制裁免除が与えられている一方で、依然として多くの実務上の障害が残っている。
短期的には、DPRK国内に現在存在する重大な社会的ストレスを緩和し、外交への新たなアプローチを検討する意思を示すため、保健と食料安全保障に直接的な影響を与えている制裁を緩和するとともに、多国間組織、二国間機関、人道NGOによるDPRKへの送金の問題に対処し、重要な人間の安全保障上のニーズに向けた支援プログラムや国内での運営経費を賄えるようにする選択がなされうる。
もしそのような決定が、支援の提供者と協力して透明性をもって取り組む北朝鮮の意思表明によって補完されるならば、信頼醸成が前進するだろう。
第二に、パンデミックが収束する中で北朝鮮の人間の安全保障上の課題を支援するための初期の協力努力が成功した場合、COVID-19ワクチン、その他の必須医薬品、近代的な医療機器への投資を通じて保健医療制度の能力を強化するための、多様な関係者による支援の拡大を支持する意思があるか。必要に応じて、関連する技術支援や研修も含めて。
第三に、核およびその他の安全保障問題に関する交渉の進展とともに、DPRKが安全に経済改革を進め、経済開発支援を受けられる環境づくりを支援する意思があるか。それにより、長期的な安全保障の方程式において、経済的安全保障と人間の安全保障の両方を支える拠り所を持つことができるようにするため。
これには、国連機関の役割の拡大、当初は国際通貨基金による国民経済計算、マクロ経済管理、その他の金融システム上の課題に関する技術支援と研修を提供する限定的な役割、国際開発銀行や、大図們イニシアティブなどの地域協力の枠組みによる当初は限定的な関与、将来の公衆衛生管理能力のためにCOVID-19パンデミック管理における国際的経験の教訓を適用すること、制裁対象外の経済開発機会、そして越境協力が含まれうる。
結論
現在の状況に直面する北朝鮮において人間の安全保障を優先することは、朝鮮半島における新たな平和への道筋、そして最終的には「グレート・リセット（Great Reset）」につながる可能性を秘めている。これには、恐怖と不信を克服する勇気と、北朝鮮の指導部による戦略的選択への意思が必要である。また、パンデミック後の世界が地球規模の生活の多くの側面を再構築する現時点において、この機会を生かすため、特に米国、韓国、日本による国際的な開放性が必要であり、また、DPRKとの関係と交渉において新たなアプローチを追求する戦略的選択を行い、朝鮮民族と北東アジア地域の持続的な平和と繁栄を追求することも必要である。
