急速に変化する技術や産業に、法律や規制はどう対応すべきでしょうか。新しいアイデアに伴うリスクと、それをつぶしてしまうリスクのバランスをどう取ればよいのでしょうか。また、新技術の恩恵が広く行き渡るようにするには、どうすればよいのでしょうか。
（「第四次産業革命」を扱ったブログに続く）このブログでは、「予見的規制」という新たな分野の登場により、規制の理論と実践の双方に大きな変化が起き始めていると論じます。
安定的な規制から反復的な規制へ
ここ数十年、規制に関する支配的な考え方では、規制は一貫性があり、簡潔で、予測可能であるべきだと強調されてきました。そうであれば、市場は新技術や新しいアイデアの導入を最適化する方法を見いだし、最も得意とすることを実行できます。
1970年代以降、規制の経済理論を実践に移すため、多くの規制理論や規制機関が生まれました。市場の失敗、外部性、規制の虜となるリスクについての長年の考え方を取り入れたものです。それ以前の世代の考え方が主に独占企業による権力乱用の抑制を重視していたのに対し、規制当局が競争と市場参入可能性を促進する役割を担うことを重視する傾向がありました。
その支持者たちは、官僚の気まぐれな判断を、より独立性の高いルール策定者と、より合理的なルールに置き換えると約束しました。その結果、競争が促進され、消費者にとってより有利な取引が実現するとされました。規制当局は技術変化の方向を先読みしようとすべきではない、という考え方でした。代わりに、競争のルールを定めたうえで、あとは市場に委ねるべきだとされました。
従来の規制理論は、技術が比較的安定した産業には、今もかなり有効だと言えるでしょう。しかし、より流動的で、変化が激しく、不確実な分野、特に産業間の境界が絶えず変化する分野への対応には苦戦しています。多くの産業を支配するようになった新たなプラットフォーム型ビジネスモデルでは、とりわけその傾向が顕著です。
規制当局は常に、規制をいつ行うかという避けがたいジレンマに直面してきました。規制が早すぎれば、公共の利益につながる可能性を持つ革新的なビジネスモデルをつぶしたり、停滞させたりしかねません。遅すぎれば、消費者が被害にさらされたり、新たな独占が定着したりするおそれがあります。
以前は、規制当局は新たな動きが一定の規模に達するまで無視できると考えていました。同様に、新興企業も十分な規模になるまでは規制当局と関わろうとしませんでした。しかし、変化のスピードは双方の前提を崩しています。物質経済が中心だった時代よりはるかに速く、小さな企業が急成長することもあります。そのため、多数の新たなアプローチやイノベーターの可能性を、限られた規制当局のリソースにつなぐ、迅速で無駄のない方法が求められています。
これに関連する課題として、プラットフォームに具現化された新たな市場支配力によって、市場構造が劇的に変化しています。プラットフォームは準独占状態を形成する傾向があり、価格低下という大きな恩恵を消費者にもたらす一方、潜在的な弊害も生みます。大手既存企業が、脅威となりうる新規参入企業を買収し、しばしば事業を閉鎖する誘因を持つため、市場の力学によって競争やイノベーションが損なわれるおそれがあります。
こうしたプラットフォームは、小規模事業者に対して「フレネミー」的な姿勢を取ることもあります。利益率を大幅に圧迫し、アルゴリズムを使って売り手と買い手の情報の非対称性を利用します。経済学はこうした新たな力学を十分に説明できずにきましたが、支配的なプラットフォームの恩恵が弊害を上回るという見方は、次第に説得力を失っています。
つまり、一方では規制をより開放的で制約の少ないものにしようという動きがあり、他方では介入と監視を強めるべきだという強い圧力があります。
予見的規制の台頭
世界各国の政府は、こうした問いに取り組んでいます。大まかに「予見的規制」と呼べる新たな手法群が生まれつつあります。これらの手法は、新しい技術的手段の登場を後押しする一方で、国民が搾取されず、新たな危険が回避されるよう、より迅速な対応も可能にする形へと規制を再構成します。
その要素の中には新しくないものもあります。先見性のある政府は、技術開発、市場規制、公共政策の連携を長年にわたって高めようとしてきました。世代を一つさかのぼるGSM携帯電話の普及に際し、スカンジナビア諸国の政府が成功裏に実践したように、大きな変化を先取りしてきたのです。最近の好例としては、ヒトの受精などの分野で、倫理、公衆の信頼、新興分野の技術開発が絡み合う課題に対処し、潜在的な問題を意図的に先取りする創造的な取り組みがあります。
一方、新しい手法もあり、次のような経済を導くために発展しています。
ムーアの法則が今も働き、ゲノミクスなど他の分野でも同様の進展が見られるように、変化のペースが速い。
参入障壁が非常に低い場合が多い。
（3Dプリンティングやプラットフォームなどの技術により）業種の境界を越えて事業を展開する能力が高い。
ビジネスモデルが、大企業による複数業種にまたがる事業展開（現在のGoogle/Alphabetなど）や、製品・サービス全体のエコシステムの運営（AppleやAmazonなど）を促している。
市場の力学が、従来の権力行使の手段よりも、データやアルゴリズムに大きく依存している。
機械知能の新たな能力によって、多くの法的、倫理的、実務的課題が生じているが、従来の規制や法律の概念では到底対応できない。
政府や規制当局が活用し始めている手法群は、10の要素から成ります。ここでは、それぞれを簡潔に説明します。
1. イノベーターと既存企業の双方との開かれた対話
最初の変化は、公共の利益にほとんどつながらない形で規制がイノベーターや起業家の妨げにならないよう、彼らとの明示的で開かれた対話を進めることです。この点で金融セクターは先駆的な役割を果たしてきました。英国、シンガポール、米国では、規制当局と新規参入者の対話がより開かれたものになっています。同様に、規制当局が開かれた対話に関心を寄せる動きが高まっており、参入の可能性があるBitCoinやBlockchain技術に携わる人々との対話もその一例です。先手を打つことでロンドン、ニューヨーク、ドバイが得られる比較優位を、規制当局は認識しています。
アラブ首長国連邦（UAE）は、この考え方を他の分野にも広げようと、いわゆる「政府アクセラレーター」を導入しました。例えば、スタートアップ企業を招き、政府職員と緊密に連携しながら、交通渋滞、交通事故、大気汚染の削減に取り組ませています。
他の規制当局も、業界との対話を経て、技術の変化に先んじて行動しようとしてきました。例えば米国では、国家道路交通安全局が、自動運転車の普及を先取りするため、2013年に自動運転車に関する政策を策定し、自動運転車と人間が運転する車がどのように相互作用するかをより深く理解するために、業界と協力しました。
2. 最終確定ではなく反復的なルール
次に、こうした手法からは、規制は最終的なものとするより、反復的に見直すべきことが示唆されます。継続的に適応させる利点は、安定性や予測可能性の利点を上回る場合があります（もちろん、そこにはトレードオフがあります）。
そのため規制当局は、できる限りガイドラインを通じて取り組み、自主規制と理解を促そうとしています。具体的な規則よりも、今後の方向性を伝える方法です（例えば、将来ウェアラブル機器がどのように規制される可能性があるか）。新たなモバイルアプリの取り組みが急速に発展していることは、その好例です。これを受け、米国食品医薬品局は、健康・ウェルネスアプリを規制するための一連のガイドラインを策定しました。
3. 実証環境とサンドボックス
規制当局は次に、イノベーターがアイデアを試し、規制上の影響を検討できるよう支援します。この点でも、金融セクターが先行してきたと言えるでしょう。英国の金融行為規制機構などは、規制サンドボックスを活用し、新規参入者が政策立案者と緊密に対話しながら、製品や潜在的な規制上の影響を試せるようにしています。また、新規参入者に応じて規制を変更・適応させることも約束しています。
これも、オルタナティブ金融セクターの成長を可能にした要因の一つです。クラウドファンディング、ピア・ツー・ピア融資などの手法は、それぞれ規制当局に課題を突きつけました。
サンドボックスには、純粋に助言を行うものから、既存の製品やサービスに重点を置くもの、さらには潜在的なサービスを真に先取りするものまで、さまざまな形があります。FCA型のサンドボックスを設置しようとする組織は数十に上り、例えば、金融規制のイノベーションに焦点を当てる規制技術アクセラレーターであるR2Aの支援を受けています。
他の分野でも、並行する取り組みが始まっています。例えばカタルーニャ州は、自動運転車の実証環境を提供し、自動車メーカー（Seat、Nissan）、業界代表者（Ficosa）、通信企業、学術界、立法関係者（交通サービスやバルセロナ市長など）を結びつけています。
韓国のイノベーション実証環境も、もう一つの好例です。住宅地を活用してモノのインターネット（IoT）における有用なイノベーションを加速させ、革新的企業と政策立案者の緊密な対話を可能にすることを目指しています。
4. リスク回避ではなくリスク管理
サンドボックスや実証環境の考え方の根底にあるのはリスク管理です。新しいアイデアを安全な環境で試し、マイナスのリスクを最小限に抑えながら、プラスのリスクを最大限に生かします。
関連する考え方に、リスクに基づく規制と検査があります。データや予測ツールを使って問題が起きそうな場所をより正確に把握し、限られた規制資源を効率的に使う方法です。新興技術が安全に運用できる範囲を定めることで、新製品の市場投入を後押しし、業界に予測可能性と確実性をもたらします。また、新産業を潜在的な投資家にとってより魅力的なものにします。
例えば欧州委員会や米国食品医薬品局は、既存の枠組みに当てはまらない新技術について、結果を追跡できるようデータ提出を求めたうえで、管理された方法で市場に投入することを認める条項を、現在は盛り込んでいます。
5. 規制当局がイノベーションを直接推進
大きな変化となる可能性があるのは、規制当局がイノベーションに直接関与することです。組織的なイノベーションを活用し、競争の促進などの規制目標を達成します。
Nestaは、その一例であるOpen Upチャレンジに直接関与しています。この取り組みは競争・市場庁および大手銀行とともに立ち上げられました。銀行が保有する中小企業のデータの開放、競争促進の取り組み、イノベーションの加速に向けた協調的な資金供給を結びつけ、オープンデータを最大限に活用する新たな製品やサービスを実現することを目指しています。
この事例では、規制当局が既存企業に対し、市場シェアを脅かす可能性のあるオープンなイノベーションのプロセスに資金を提供するよう求めました。これにより競争が促進され、新技術やビジネスモデルの開発が加速しました。この種の取り組みは、他の類似産業にも広がる可能性があります。エネルギーと住宅は分かりやすい例です。
6. 連携した規制
多くの課題は、業種の境界を越える変化から生じています。1980年代の規制当局は、電力、郵便、電話、ガスなど、業種ごとに分かれており、明確な境界があることを前提としていました。
通信技術の融合は何十年も前からこの前提を揺るがしており、例えばOfComの設立を正当化しました。この融合はさらに広がっています。例えばシンガポールは2016年に情報通信とメディアの規制当局を統合しました。ケニアのSafaricomやM-PESAのように、通信企業が銀行取引サービスを提供するようになっています。AmazonがWhole Foodsを買収するなど、テクノロジー大手は食料品業界にも進出し、Appleは金融分野に直接関わっています。
モノのインターネットや、輸送、エネルギー、建築物におけるデータ経済と物理的ネットワークのさらなる統合により、こうした傾向はさらに進む可能性があります。いずれも、データ、インフラの監視と保守、サイバー攻撃からの保護をめぐって、非常によく似た課題に直面しています。
7. 市民参加
規制当局にとって実務上の課題の一つは、大手企業数社と話すだけでなく、多数の関係者と大規模に対話する方法です。新興産業をめぐる規制の策定に、より多くの人々を関与させようとする興味深い試みがあります。例えば、台湾の議会が運営するvTaiwan（最近のNestaによるデジタル民主主義の調査で紹介されています）が挙げられます。フランスがデジタル法案の策定に開かれたプロセスを採用したことも一例で、2万人の参加者を集めました。
発展を続けるデジタル民主主義の分野では、議論を包括的かつ体系的に段階を踏んで進め、課題への理解を深め、強力な利害関係者による議論の独占を防ぎ、問題の診断と解決策の提案をともに改善する方法への理解が、格段に深まっています。
次世代AI、ゲノミクス、輸送技術をめぐる影響の大きさと倫理的課題を考えると、産業にとって最大のリスクの一つは、市民参加や正当性の確保を避けようとすることです。歴史が示すように、そうした試みは必ずと言ってよいほど裏目に出ます。
8. 政治的側面を明示する――技術的な問題にとどまらない
関連する論点として、予見的規制は政治と切り離せません。新産業がどのように発展すべきか、あるいは新技術をどう使うべきかを決めるための、純粋に合理的な計算は存在しません（純粋にテクノクラート的なアプローチを主張する試みは、うまくいかない傾向にありました）。むしろ経済、倫理、政治など、多くの要素が交差します（最近の論文「良いイノベーションと悪いイノベーション」で詳しく論じています）。これらのいずれかを無視し、規制を技術官僚的な視点だけで捉えれば、問題が生じるのは避けられません。
オープンデータと透明性は、健全な形で規制に政治的な側面をもたらす助けになります。米国では数十年前、地域再投資法が銀行業界でこの役割を果たし、融資行動に見られる多くのゆがみや偏りを明らかにしました。Deloitteの未来の規制当局レポートは、主にアフリカ系米国人が暮らすゼインズビルの住民が、オープンデータを使って水道供給会社による差別的扱いを証明し、「白人」居住区を優遇する一方で自分たちを不利に扱っていたとして、1,000万ドルを超える和解金を勝ち取った事例を紹介しています。
重要なのは、上記のさまざまな手法から生じる大きな選択について、勝者と敗者、潜在的なリスクや弊害、利益に対処するため、政治家や閣僚の関与がしばしば必要になるということです。
9. 適切な複雑さ
何十年もの間、優れた規制はできる限り簡潔であるべきだと考えられてきました。1990年代から2000年代にかけて、各国政府は（例えばオランダのグリーンディールなどを通じて）、規制を中小企業への負担としか見なさず、その量を削減する数値目標を設けました。欧州委員会は報告し、行政負担を25パーセント削減したと発表しました。
英国の規制改善執行機関は、同様の理由から「1つ導入するなら2つ廃止する」というルールを採用しました。しかし、予見的規制の論理は逆の方向、つまり複雑さを増す方向を示す場合があります。理想的には、原則は簡潔に保ちながら、新しいモデルの登場を可能にするだけの詳細な規制を柔軟に設計できるようにします。
10. 規制当局に求められる新たなスキル
こうした新たな任務を果たすには、規制当局に新しいスキルが必要です。新技術やビジネスモデルへの、より深い理解が求められます。以前の時代に重視された理論経済学や法律の知識以上に必要となるかもしれません。
もう一つの変化は、手続きの遵守を主に重視する姿勢から、成果をより重視する姿勢へと移行することです。また、規制当局にはこれまで以上にコミュニケーション能力が必要です。ただし今求められるのは、専門メディアへの対応力だけでなく、多様な関係者の大きなコミュニティと対話する能力です。
今後1年間、私たちはこうした新たな予見的規制のモデルを検討していきます。どのように組織されているのでしょうか。どのようなスキルが必要でしょうか。範囲の広さと専門性の深さをどう両立させるのでしょうか。既存産業と破壊的変化をもたらす産業とでは、機能にどのような違いがあるのでしょうか。どのように資金を得ているのでしょうか。関係者から適切な意見を取り入れるにはどうすればよいのでしょうか。金融分野で先駆けて導入された手法から、他の分野は何を学べるでしょうか。特に、より実験的な手法を使って、何が最も効果的かをどのように見極められるでしょうか。
ドローンと機械知能をめぐる実証事例
ドローンは特に分かりやすい例であり、私たちは以前から都市、企業、政府とともに取り組んできました。速度やコストの面で大きな利点が期待できる一方で、大きな課題もあります。飛行ルート、データ、料金モデル、環境への影響などにどう対処するか、といった課題です。
こうした課題の多くは、事業者と政策立案者が緊密に協力し、解決策が市民に受け入れられるようにする実環境の実証環境でなければ解決できません。Nestaは現在、さまざまな都市、政府、企業とともに、これが実際に何を意味するのかに取り組んでいます。
もう一つ、まさに現在進行中の例は、経済や日常生活のあらゆる場所にアルゴリズムが急速に広がっていることです。私は以前、機械知能委員会の必要性について書きました。新たな制度を設け、最悪の落とし穴を避けながら新しい手段を最大限に活用し、賢明な進路を見いだす方法をめぐる議論が、少しずつ活発になっています。
Nestaは欧州各地のパートナーと、新たなデータコモンズにも取り組んでいます。これは、輸送などのインフラを支える重要な基盤となり、規制の枠組みの一部にもなる可能性があります。
義務的なデータ共有、特定の種類のデータの利用禁止、あるいはグレン・ワイルらの研究にあるように、そもそもデータを生み出す市民への報酬など、議論が高まりつつある選択肢に対応するには、まったく新しい種類の制度が必要になるかもしれません。
次のステップ
予見的規制の分野は形になり始めています。専門家や手引きはまだ少なく、理論もあまりありません。期待できる研究はいくつかあり、例えばDeloitteによる最近の研究があります。また、規制のイノベーションへの関心も高まっています。経済学と法律の境界領域からも、興味深い出版物が生まれています。例えば、Ariel EzrachiとMaurice Stuckeによる、仮想競争
を扱った最近の著書があります。しかし、この分野はこれから形作られていく段階にあり、それゆえに一層興味深く、期待に満ちています。
