統合とは、移住者がよそ者から仲間へと移行する繊細で重要な過程、つまり移住者が新たな地域社会の一員となる過程です。統合の成否を測るのは難しいものです。教育から住居、政治参加、市民活動まで、移住者の経験のあらゆる側面に及ぶ多層的なものだからです。
その実態を十分に捉えられないとしても、その重要性を疑う人はほとんどいません。移住をめぐる多くの問題には激しい議論が続いていますが、統合は移住者にとっても、移住先の社会にとっても望ましいものだと広く考えられています。
ではなぜ、統合の全体像と具体的な側面の両方について、議論し、意見を交わし、合意することがこれほど難しいのでしょうか。この問題をめぐる微妙さは、2018年12月にほぼすべての国連加盟国による採択が予定されている2つのグローバル・コンパクトの最終草案に表れています。「移住に関するグローバル・コンパクト」では、統合への言及が4カ所ありますが、その大半は実質的な内容を伴いません。「難民に関するグローバル・コンパクト」はわずかにましで、100を超える段落のうち3段落で統合を簡潔に取り上げています。何が起きたのでしょうか。
統合が国家にとって難しいのは、多くの国が公に認めたがらない事実を明らかにするからです。移住者の帰還と出身地域への再統合に国際社会の関心が大きく集まる一方で、多くの移住者は故郷に戻らない、あるいは戻れないでしょう。2017年にドイツで保護を認められた32万5,000人の難民は今、その国で新たな生活を築いています。米国で法的地位のないまま暮らす1,200万人の移住者のうち、年間に送還されるのは3％未満です。
統合をめぐる課題は、豊かな国だけのものではありません。ミャンマーの宗派間暴力から逃れ、過去12カ月にバングラデシュに入った100万人を超える難民は、今後何世代にもわたって同国を故郷とすることになるかもしれません。現在、レバノンの人口の約30％を占めるシリアとパレスチナの難民が、いつ、あるいは本当に出国できるのか、誰にも予測できません。こうした扱いにくい現実について皆が口をつぐむのは理解できますが、何の解決にもなりません。
統合について議論し、取り組むのが難しいもう一つの理由は、すぐに効く解決策のようなものがないことです。壁を築く、キャンプを設置する、新たな国境警備隊をつくる、船を止める。こうした言葉はどれも、断固たる行動を示す政治的な略語です。結局、大きな成果が得られなくても、混乱の中で事態を掌握している印象を与え、即座に結果が出るという期待を持たせます。
これに対して、移住者の統合を適切に進めるには、関係者全員にとって長く、しばしば困難を伴う過程となります。移住者には、新たな生活の現実を受け入れ、自らの選択ではなかったかもしれない方法でその生活を築いていくことが求められます。受け入れ地域社会と政府には、新たに来た人々を受け入れ、物質面でも精神面でも寛大にその存在を受け入れ、豊かさをもたらす可能性に心を開くことが求められます。
統合を無視したり、拙劣に進めたりした場合の結果は壊滅的です。世界各地で、恒久的なものではないという建前さえとうに失われた巨大な難民キャンプに、統合の失敗が表れています。名目上は社会に結び付けられていても、重要なあらゆる面で社会から切り離されたゲットーのような地域にも、それが見て取れます。学業成績や労働参加など、生活の質を示す幅広い指標で、移住者が定住人口に大きく後れを取っているというデータにも、統合の失敗は表れています。
統合の失敗は、見過ごされがちな、より深く暗い影響ももたらします。たとえば、移住の価値に対する世論は、統合に関する認識と密接に結び付いているようです。ギャラップの「移住者受容指数」によると、統合に関して優れた実績を持つ米国とオーストラリアでは、移住に対する見方が、統合がはるかに困難な状況にある欧州よりも大幅に肯定的です。
メッセージは明確です。より開かれた自由主義的な移住政策を推進しようとする人々は、長期的な視点を持つ必要があります。人々が移住した後に何が起こるかに細心の注意を払わなければなりません。うまくいかなければ、そもそもの移住を可能にした善意はたちまち薄れ、よそ者から仲間へと至る道のりをさらに複雑にしかねません。
移住者が受け入れ地域社会の社会的・文化的なつながりの外にいる、あるいはそう見なされる場所では、寛容な移住政策への支持が崩れていきます。統合の失敗が、有害な政治運動の影響力拡大の大きな要因として広く挙げられてきたのも不思議ではありません。排他的なナショナリズムを政策に掲げるポピュリスト政党は、今も多くの国で周縁にとどまっています。しかし政権の外にあっても、移民・統合政策に対するその影響力は大きくなり得ます。たとえばオランダでは、ナショナリスト系の政治運動が統合をめぐる懸念を巧みに政治利用し、主流政党を動かして、移住や移住者に対してはるかに非寛容な政策を採用させてきました。
では、どうすれば改善できるでしょうか。常識と近年の経験から、次の点が導き出されます。
受け入れ地域社会にも支援が必要
統合にかかる費用は、国内でも国と国の間でも均等に分担されていません。最も寛大な対応を求められる人々が、与えられるものが最も少なく、失うものが最も多い人々であることが少なくないのは不公平です。
各国では、移住者を受け入れ、統合する実務を担う町や都市が十分な支援を受けられるよう、中央政府が確保すべきです。直接的な統合費用だけでなく、既存のサービスの縮小を防ぐ支援も必要です。そうした縮小は、より広い住民の間に容易に不満を招きます。
国際的には、移住に関する国同士の「負担分担」という考え方を、統合にも広げなければなりません。統合は共通の利益であり、共通の責任です。
成功には計画が必要
近年の分析は、難民の大規模な再定住における「場所の力」を示しています。つまり、新たな移住者がどこに落ち着くかが、その人の将来と、移住先社会の長期的な健全性の両方を左右するのです。
たとえば、雇用が統合に不可欠であることは明らかです。雇用は個人や家族を新たな地域社会に結び付けるとともに、移住者に対する世論にも良い影響を及ぼします。実際の雇用機会を最大限に生かし、さらに広くは移住者と移住先を適切に組み合わせるよう再定住を綿密に計画すれば、双方の経験は大きく改善します。テクノロジーは、こうした対象を絞った地域の実情に即した政策づくりを現実のものにしつつあります。
誠実さと真の協力関係が実を結ぶ
統合は難しく、問題が起きるのは避けられません。受け入れ社会にも、移住者自身にも、誠実に向き合う敬意が払われるべきです。それを欠くことは、政府と国民の間にあるべき信頼を弁護の余地なく裏切ることになります。
それは戦略上の誤りでもあります。問題があるのにすべて順調だと装う、今では一般的なやり方は、しばしば裏目に出ます。不十分な統合の影響、たとえば公共サービスの逼迫や社会的緊張に苦しむ地域社会は、懸念を退けられたり、誤って描写されたりすれば、無視された、あるいは見下されたと感じるのも当然です。移住者と同じように、移住者を受け入れる人々も、関心と配慮を受けるべきです。
何よりも、統合は双方向の過程、つまり地域社会と移住者の協力関係として示され、実践されなければなりません。私たちが見てきたように、協力を合意の出発点とすると、関係は変わります。移住者は慈善の受け身の対象にとどまらず、地域社会も、自分たちが一員だと感じられない政策機構の不本意な歯車にとどまりません。
エビデンスが重要
何が有効で何が有効でないかについて、私たちの知識は依然として非常に限られています。特定のアプローチの影響を適切に評価するまでに何年もかかる場合があることも、その理由の一つです。そのため、統合政策や実践を支えるエビデンスはしばしば不確かなものです。
当面の課題として、最大の効果を得るためにどこへ投資すべきかを見極めるのは非常に困難です。大きな誤りを犯す余裕はありませんが、待つ余裕もありません。政策立案者は、知識の不足を認める勇気と、その不足を埋める取り組みを支援する先見性を持つべきです。また、統合への理解を深めるのにようやく役立ち始めた最近の研究も活用すべきです。たとえば、どこに注意と資源を集中させるかを決めるうえで費用便益分析が果たす役割や、統合がどのように進むかについての理解を深めるためにビッグデータを活用する方法などがあります。
2つのグローバル・コンパクトは、私たち皆が知る事実を認めています。人の移動は、人類の進歩を支える生命線です。止めることはできませんが、現在よりはるかにうまく管理することはできます。両コンパクトは、各国が協力し、移住が概して安全で合法的であり、すべての人に利益をもたらすようにする未来像を示しています。その実現には、統合、すなわち移住者と受け入れ地域社会の長期的な健全性を、常に最優先に据える必要があります。
