それは誰もが望みながら、ほとんど誰も好まない合意だった。今年、ペルーのリマで開かれた国連気候変動年次会議は、最終日の激しい議論を経て、予定された閉会時刻から24時間以上遅れ、日曜早朝についに閉幕した。196カ国の交渉担当者は、来年パリで新たな世界的気候合意を成立させる道筋を保つ妥協案をまとめたが、ほぼすべての国が何らかの条項に不満を残した。
しかし、この合意を批判する多くの人々は、要点を見落としている。リマ合意は多くの点で弱い。だが同時に、包括的な世界的気候体制を形づくるうえで、根本的な突破口となるものでもある。
リマ会議には二つの目標があった。第一は、2015年のパリ合意の文書の骨子を採択することだった。この目標は達成された――ただし、各国が来年の合意に盛り込みたいと考える可能性のあるあらゆる選択肢を含む、全37ページの巨大な文書を作成することで、である。各国代表は選択肢の間で交渉しようとはせず、「明日できることを、なぜ今日するのか」という古い格言を肝に銘じた。
その交渉は、2月に始まる2015年予定の5回の協議に持ち越された。リマ文書に盛り込まれた立場の隔たりを考えれば、来年12月のパリで署名に適した草案にまとめるのは大きな課題となる。
第二の目標は、各国が2015年に自国の約束――正式には「各国が自主的に決定する約束草案」（INDC）――を策定する際の条件について合意することだった。ここでは、妥協の痛みがはっきりと表れた。
途上国は、INDCに排出削減だけでなく気候変動への適応計画も含めること、また先進国が貧しい国々への資金支援を盛り込むことを求めた。ところが、新たな資金に関する約束はなされず、適応計画の盛り込みは義務ではなく任意となった。
一方、先進国は、透明性と比較可能性を確保するため、すべての国に排出目標と計画に関する標準化された情報の提供を求めた。主要な要素については合意されたものの、要件ではなく指針という形にとどまった。同様に、各国の計画を何らかの評価の対象とするという欧州連合と米国の提案も、最終文書から削除された。
しかし、全ての国の計画を合算した効果は算出されるため、来年、世界が地球温暖化の平均上昇を合意済みの上限である摂氏2度に抑えるのに十分なことをしたかどうかを評価できる。十分でないことはほぼ確実だ。
合意を批判する人々、とりわけ環境運動に携わる人々の多くにとって、こうした妥協によりリマ合意は過度に「ボトムアップ」型となった。各国には、合意が定める共通の「トップダウン」規則にあまり縛られず、望む約束を自由に行える余地がありすぎる。こうした批判者は、各国の取り組みを合わせても不十分だと明らかになったとき、さらなる排出削減を各国に促すのが難しくなること、また一部の国が不規則な会計手法を使えるようになる可能性さえあることを懸念している。
しかし、これはリマ合意の最大の成果を見落としている。すなわち、世界を先進国と途上国という二種類だけに分ける長年の枠組みに終止符を打つことだ。1992年に国連気候変動枠組条約が署名されて以来、各国の義務は、その年の発展段階に応じて定められてきた。いわゆる「附属書I」の豊かな国々には義務的な責任が課される一方、より貧しい「非附属書I」諸国に求められてきたのは、自主的な取り組みだけだった。
過去22年間で、この二分法はますます時代遅れに見えるようになった。中国やブラジルなど、規模の大きな途上国が経済大国として台頭し、主要な温室効果ガス排出国となったためだ。このため、先進国側は長年、二つの歴史的なグループの間にある「防火壁」を、現代の世界をよりよく反映する差異化の仕組みに置き換えることを望んできた。しかし中国などの主要国を含む途上国は、その維持を主張してきた。
もはやそうではない。リマ合意は、附属書Iと非附属書Iの区別にかかわらず、各国に義務を課す。むしろ、米中間の最近の合意から取り入れた新たな表現を用い、各国の責任は「共通だが差異のある責任及び各国の能力に基づき、異なる各国の事情を考慮して」定められるとする。防火壁は破られた。
理論上、INDCに関するリマ合意は、長期的なパリ合意の形を決定するものではない。したがって、この問題をめぐる別の激しい争いが来年予想される。しかし、中国やブラジルを含む途上国の大多数は、新たな体制に満足している。そのため、二分法モデルが復活するとは考えられない。そして、変更に反対した国々もそれを承知している。だからこそ、リマでの最後の2日間はこれほど激しい議論となった。
リマ会議は、世界的な進展をめぐる最近の楽観論にもかかわらず、来年のパリ交渉がいかに困難になるかを示した。しかし、極めて重要な決定が一つ、事実上すでになされた。先進国と途上国の硬直した区別を捨てることで、米国や中国を含むすべての国が署名できる合意への道が開かれる。
この記事は、 プロジェクト・シンジケートとの協力により掲載されています。掲載は、世界経済フォーラムが見解を支持することを意味するものではありません。
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著者：Michael Jacobsは、ロンドン・スクール・オブ・エコノミクスのグランサム気候変動・環境研究所の客員教授。
画像：2008年7月7日、南半球の冬季に起きた予期せぬ崩落の過程で、ペリト・モレノ氷河の側面の一つから氷の破片がはがれ落ちる。アルゼンチン南部、サンタクルス州パタゴニア地方のエル・カラファテ市近郊。REUTERS/Andres Forza。
