公共プログラムは前提条件に基づいて設計される――理想的で、整然とし、都合のよい前提である。そして現実にぶつかると、計画どおりに進むことはほとんどない。原因は、哲学的な考え方をする人々が主張するように、人間の行動にあるのかもしれない。結局のところ、人間の行動は予測不可能である。人は、まったく予想外で、かなり不可解な形で反応することがある――さらに深く掘り下げてみるまでは。
私たちは、最もありふれた、最も単純な公共プログラムの一つで、このような事態が起きていることを発見しました： 学校への教科書の提供。2008年、シエラレオネ政府は、小学校に教科書を届ける制度を実施しました。各生徒に中核となる教科書一式を配布するものです。政府は教科書の提供と学習成果との関係を明らかにすることに関心があったため、無作為化試験を用いて実施されました。学校のサンプルは、処置群（教科書あり）と対照群（教科書なし）にランダムに分けられました。
単純な話ですよね？
最初の謎は、生徒の成績に影響が見られなかったことでした。これは残念な結果でしたが、まったく予想外というわけではありませんでした。少なくとも一つの別の研究、 ケニアでの研究では、類似の結果が得られていました（少なくともほとんどの生徒については）。
研究者にとってさらに不可解だったのは、教科書の行方でした。多くの処置群の学校では、教科書は生徒に配布されておらず、代わりに学校の敷地内で保管されていました。追跡調査の際、私たちは教科書で満杯になった保管室を発見しましたが、一方で教室では生徒たちは依然として教科書を共有しており、一冊を三、四人の子どもで使っていました。さらに、処置群の学校の生徒は、教科書を家に持ち帰ることを許されていませんでした。
明らかに必要としている生徒から教科書を遠ざけて、校長たちは何を考えていたのでしょうか。なぜ教科書をほこりまみれのままにしておいたのでしょうか。私たちはいくつかの理論を検討し、教科書の保管と関連する要因を慎重に分析しました。教師に教科書が役に立つと考えているか尋ねたところ、そう考えていました。生徒に家にすでに教科書があるか尋ねたところ、ありませんでした。調べてみると、政府からの教科書の配布について不確実性が高いと感じていた校長ほど、教科書を保管する傾向が有意に高いことがわかりました。この不確実性は、前年に政府からその学校に何冊の教科書が割り当てられたかを校長が把握しているかどうかによって測定しました。
この根底にある不確実性を考慮に入れると、保管の行動は合理的に思えてきました。消費理論を考えてみてください。将来の配布について不確実性がある場合、現在の配布は一度限りの（または一時的な）ショックとみなされます。その場合、現在の配布が現在の消費（生徒による教科書の集中的な利用と定義）に与える影響は限定的になります。不確実性がある状況では、校長は消費を時間をかけて平準化するために、現在の配布の一部を保管するインセンティブを持つためです。特に、教科書のように使用するとすぐに劣化するものはそうです。 恒常所得仮説を覚えていますか？これは恒久的な公共投入仮説なのです。
不確実性を明示的に考慮に入れると、一見非合理に見えたものが合理的になります。明らかに、この状況の校長は、古典的な「ホモ・エコノミクス」の精神に則り、将来を見据えた主体として行動しており、自らの資源、制約、そして期待に基づいて、公共プログラムへの対応を決定しているのです。
そして、これらの結果は、政府の気前の良さや信頼性に関する一般的な期待が悲観的な場合に、この意思決定がどのように見えるかを示しています。なぜ悲観的にならないのでしょうか。私たちの調査データによると、2009年には、校長の17%と教室の教師の36%が、過去一年間に給与を全額受け取っていないと報告しています。ザンビアでは、各省庁への政府からの配分の予測不可能性が、一〇年前に 十分に記録されていました 。これが広範に見られることは、逸話的な証拠からもわかっています。
この平準化の行動は、教科書に限ったものではありません。ある事業では、 ガンビアの学校への助成金の提供において、学校は「学校の発展における、教育と学習に直接関係する何らかの側面に助成金を充てるよう指示されていました」。しかし、学校の四分の一は、最も大きな支出がインフラ整備に充てられたと報告しています（すなわち、すぐに劣化する学習教材ではなく、耐久性のある投入物です）。
これは判断力の欠如による意思決定なのでしょうか、それとも学校委員会が教科書を、将来にわたって消費できる財に変えようとしているのでしょうか。
プログラムの目標が受益者（あるいは、この事例のような仲介者）によって覆される場合、能力の低さ、近視眼的な意思決定、情報不足、人為的ミス、汚職、あるいは最近ではより好意的な言い方で、 貧困によって生じる精神的な余裕の制約のせいにするのが一般的です。しかし、ここで私たちが見いだすのは合理的な行動です。
私たちの控えめな主張は、教科書のように使用すると速やかに劣化する投入物の公共的な提供は、主体が補充の見通しを持っている場合にのみ、完全に消費されるというものです。したがって、定期的な配布として設計された公共プログラムには、一貫した提供の実績を確立し、次の配布の時期を確実に伝える必要があります。そうしなければ、不確実性は、プログラム設計の基礎となっている理想的で、整然とし、都合のよい前提を容易に台無しにしてしまいます。
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著者：Shwetlena Sabarwal は世界銀行の教育グローバル・プラクティスのエコノミストです。David Evans は世界銀行のアフリカ地域チーフエコノミスト室のシニアエコノミストです。
画像：マリの首都バマコでフランス語の授業を受けるマリの児童たち。REUTERS/Finbarr O’Reilly。
