コーエン兄弟がアカデミー賞を受賞した映画 『ノーカントリー』 のタイトルを少しひねると、欧州で「失われた世代」が生まれることへの懸念の高まりによく合う。大不況とそれに続くソブリン債務危機で深刻な打撃を受けた周辺国では、特にそうだ。
しかし、この問題は決して新しいものではない。数十年にわたって存在し、幅広い政策介入の対象となってきた。若年失業の増加は一律に起きたわけではなく、欧州の一部の国では若者の状況は他国よりはるかに良好だった。したがって、どの政策措置がより効果的だったのか、また一部の国で実施を妨げた障害は何かを特定することは、現在の趨勢を立て直し、将来の景気後退が若者に同じほど大きな打撃を与えるのを防ぐ方法を分析するうえで重要である。
最近の VoxEU.orgの電子書籍 （Dolado 2015）では、複数の労働経済学者が、それぞれの国の経験から得られる政策上の教訓の意義を検討し、（i）学校から職場への移行を改善する、（ii）若者の雇用をより多く創出する、（iii）若者全体のウェルビーイングを高めることを目指している。さらに、若年失業に対する協調的な解決策を見いだすため、欧州委員会が最近提案した新たな「マーシャル・プラン」、いわゆる「若者保証」も検討している。
これらの問題に取り組むための良い出発点は、若年失業率が成人の失業率より高くなりがちな理由を振り返ることだ（Blanchflower and Bell 2011）。需要側から見ると、次のように論じることができる。
経営難の企業は若者を先に解雇する傾向がある。特に、法定の整理解雇手当が勤続年数に大きく左右される場合、若者は特定の人的資本が少ないため、そうなりやすい。そして
若者はしばしば経験の罠に陥る。雇用主が経験者を求めるため、若者は求職者の列の後方に回され、自分の経験を増やせない。
供給側には、次の要因がある。
若者の労働者入れ替わり率ははるかに高い。初期の就職先とのマッチングが、本人の希望や技能に合わないことがあるためだ。そして
若者が家族から受ける経済的支援は、働かないという選択肢の魅力を高めることがある。
欧州で若者が直面する多様な労働市場
EU27の若年（15～24歳）失業率の平均は約23％で、成人・壮年層（25～54歳）の失業率のおよそ2倍である。国別の失業率を見ると、まず中欧諸国と一部の北欧諸国から成るグループがあり、若年失業率は20％未満だ。次に、フランス、スウェーデン、英国、一部の東欧諸国が、20～30％のグループを形成する。最後に、成績の最も悪いグループにはアイルランド、一部のバルカン諸国、そして何より危機で深刻な打撃を受けたオリーブベルト諸国が含まれる。その中でもギリシャとスペインは、若年失業率が50％近く、またはそれを上回り、際立っている。
図1は、縦軸に若年失業率と成人失業率の比、横軸に全体の失業率を示している。いずれも2013年時点の数値だ。やや意外なことに、報告された比率は先の国別分類にきれいには当てはまらず、この2つの変数の間に明確な関係も見られない。たとえば、若年・成人失業率比はイタリア、スウェーデン、英国では3.5を超える一方、ギリシャとスペインでは2.0～2.5だ。ただし、第三のグループに関しては乖離がないことは認めざるを得ず、オーストリア、ドイツ、スイス、オランダなどの比率は最も低い。このデータから得られる教訓は、一部の国では若年労働市場の問題は全体的な問題を反映しているにすぎないが、他の国では若年失業に特有の問題があるということだ。
図1：若年（15～24歳）と成人（25～54歳）の失業率比
出典：欧州労働力調査（2013年、年間サンプル）。
とはいえ、若年失業率は労働市場における若者の状況を測る最良の指標ではないとも言える。若者の多くはまだ教育課程に在籍しているからだ。たとえば、EUの労働力率の平均が約40％（米国では61％、中欧諸国と英国では約55％）である場合、若年失業率23％は、若年人口（15～24歳）の「わずか」10％が失業していることを意味する。
そのため、より有用な統計指標は、いわゆるNEET率である。これは、15～24歳人口のうち、教育、雇用、職業訓練のいずれにも参加していない人々を指す略語だ。この定義には、失業者、学校中退者、そして大学を卒業しても仕事を見つけられず、就職を諦めている人々が含まれる。図2は、EU27か国の2008年と2013年のNEET率を示す。これらの率は5～25％という低めの範囲に収まるものの、国別の内訳は若年失業率の分布をなぞっていることが分かる。さらに、25～29歳も含めてNEET率を算出すると、15～24歳のみを対象とする場合より2（イタリア）～9（スペイン）パーセントポイント高くなる。また、一部の国（アイルランド、イタリア、ポルトガル、スペイン）では、高等教育を修了した若者の25％超がNEETに分類される。
図2：NEET率（15～24歳）
この電子書籍から得られる教訓
以上のデータを踏まえ、この電子書籍の各章では、上記3つのカテゴリーに属する国々が若年労働市場の問題にどう対処してきたかを詳しく取り上げる。具体的には、本書の寄稿者が次の国々を研究対象としている。
グループI（成績上位国）：オーストリア、ドイツ、スイス。
グループII（中位国）：フランス、スウェーデン、英国。
グループIII（低迷国）：ギリシャ、イタリア、ポルトガル、スペイン。
加えて、若者保証の初期評価も行われている。
これらのレビューから得られる教訓は多い。本稿の残りでは、その概要を示す。よく知られたものもあるが、より新しい知見もある。
オーストリア、ドイツ、オランダ、スイス
グループIの国々が比較的成功しているのは、いわゆる「デュアルシステム」（職場内訓練と正規の職業学校教育を組み合わせた制度）を効率よく活用し、能力が限られた学校中退予備軍を対象に「見習い前」または「第三の進路」と呼ばれる移行制度を強化していることによる。
この後者のプログラムでは、学校から離れてしまった若者が、正式な資格を付与されることなく、より一般的な見習い制度に進めるよう準備する。さらに、職業訓練から正式な資格取得へとつなぐ「橋渡し」を設け、高等教育への道を開く取り組みも行われてきた。危機の最中に若年失業を抑制できた背景には、ほかにも要因がある。（i）若年層の人口規模の縮小（ドイツ）、（ii）豊富な（任意の）パートタイム雇用（スイス、そしてオランダ）、（iii）若年失業対策に関する政策立案者と社会的パートナーの強い合意（オーストリア、そしてオランダ）である。
フランス、スウェーデン、英国
グループIIの国々の成績が振るわない原因としてよく挙げられるのは、厳格な雇用保護と最低賃金（フランスとスウェーデン）、さらに一部機能不全に陥った教育制度（フランス、スウェーデン、英国）である。
さらに、最初の2か国で若年・成人失業率比が高いのは、従来の労働力調査における失業の粗雑な定義が生む見かけ上の現象だという見方もある。その定義では、若者は店で1時間働けば就業者と数えられる一方、在学中にパートタイムの仕事を探していれば失業者と数えられる。また、学生は高等教育に進む前に「ギャップイヤー」を取ることも多い。スウェーデンと英国の多くの若者にとって、これらは一般的な慣行であるため、両国の高い若年・成人失業率比は、社会的排除を示す指標としてあまり適切ではない可能性がある。
しかし、フランスとスウェーデンでは、雇用保護法制が極端な二重構造になっているため、有期契約の割合が高い。スウェーデンでは有期契約が選別の役割を果たす一方、フランスでは行き止まりになることが多い。加えて、フランスの月額最低賃金は特に高く（2014年に1,445ユーロ）、若者向けの低い最低額（16～17歳は成人最低額の80％、17～18歳は90％）を考慮しても高水準である。これに、低資格者向けの求職支援に充てられる資源の不足が重なり、フランスの若者の状況を悪化させている。
同様に、英国では十分に発達した職業訓練制度がないことに加え、年金基金の赤字を背景とした早期退職の減少、そして2010年の「フューチャー・ジョブズ・ファンド」の廃止が、若者に大きな打撃を与えた。しかし、2011年に導入された「ワーク・プログラム」（承認を受けた事業者が運営し、雇用の継続に対して報酬を受け取る）と、16歳時点で成績が低い若者向けの「見習い前」制度は、英国経済の回復とともに若年失業率を景気後退前の水準まで徐々に引き下げるのに役立った。
ギリシャ、イタリア、ポルトガル、スペイン
周知のとおり、グループIIIの4か国は危機による打撃が最も深刻だった国々に含まれる。なかでもギリシャは、「内的切り下げ」と厳しい緊縮策にさらされ、経済が崩壊した最も顕著な例である。
しかし危機以前から、若年失業率とNEET率は他の大半のEU諸国より高かった。若者向けの最低賃金を下回る賃金、職業訓練の質が低いという認識、公的部門への就職を容易にする大学学位の供給過剰、そして非常に小規模な企業が雇用の大きな割合を占める経済で見習い制度を実施する難しさが原因だった。最後の3つの特徴はポルトガルとスペインにも共通している。
イタリアも、若年・成人失業率比が非常に高いもう一つの例外的な国である。この特徴にはいくつかの説明がある。第一に、他の南地中海諸国と同様、イタリアには1990年代後半の有期契約規制緩和によって二重構造の労働市場が生まれた。硬直的な労働市場にあって、有期契約の柔軟性は若年失業の削減に役立った。しかしスペインと同様、無期契約と有期契約の間にある雇用保護の格差は、雇用の頻繁な入れ替わり、有期契約労働者への不十分な訓練、そして景気後退時における有期雇用の高い消失率をもたらした。
さらに、イタリアの労働市場に固有の制度である Cassa Integrazione Guadagni（解雇された正規労働者に所得支援を提供する制度）は、彼らが公式統計で失業者に数えられないことを意味しただけでなく、短期的には若者の採用も減らした。加えて、2012年の年金改革で受給年齢が引き上げられ、短期的に高齢労働者を若者に置き換えることが妨げられた。最後に、このグループの他の国々と同様、デュアル職業訓練制度が弱く、NEETが大幅に増加している。対象は15～24歳だけでなく、やや年齢の高い25～29歳にも及ぶ。
先に述べたように、ポルトガルの労働市場も分断されている。ただしこの場合、大きな雇用保護格差が原因ではなく、無期契約の解約に司法上の不確実性（すなわち官僚的手続きのコスト）が大きいことによる。低迷国の他の国々と同様、若年失業の増加に対するポルトガル政府の対応は、適切に設計されていなかった。たとえば、積極的労働市場政策は対象となる人々を明確に定めず、中等教育または大学を修了した31歳未満の労働者への補助に充てられ、最も不利な立場にある人々を取り残した。ギリシャやスペインと同じく、極めて高い若年失業率とNEET率への即時の反応として、若者の国外流出が大規模に起きた。これはポルトガル経済の回復時に両方の率を低下させる可能性が高い一方、長く残る傷跡も残すだろう。
最後はスペインである。ギリシャよりGDPの落ち込みがはるかに小さかったにもかかわらず、1980年代半ばと1990年代初頭の景気後退時にも見られたように、若年労働市場の指標では最も劇的な悪化の一つを示している。スペインは、雇用保護の大きな格差と高い官僚的コスト、賃金の硬直性、頻繁な雇用の入れ替わり、そして低付加価値部門（不動産や観光など）への投資を特徴とする二重構造の労働市場の典型である。そこでは柔軟な有期契約が利用される一方、訓練は不十分で、有期から無期への転換率も極めて低い。こうした要因のすべてによって、これらの契約は、低技能労働者だけでなく多くの大卒者のキャリアにおいても、足掛かりではなく行き止まりとなった。2012年の最近の労働市場改革は雇用保護格差を縮小したものの、その幅はわずかだった。一方で、団体交渉の分権化には成功したが、行き過ぎた可能性もある。
いずれにせよ、若年・成人失業率比が特に高くないことは、スペインの労働市場が若者に関してというより、全体として機能不全にあることを示している。設計の悪い職業訓練制度、雇用に占める小規模企業の割合が高く見習い制度の活用を妨げていること、見習い前制度の利用が限られていること、そして正規契約への補助を軸とする積極的労働市場政策が広く用いられていること（置き換え効果が大きいため効果は限定的）は、大不況が若者に残した傷跡が長く続くことを示唆する。さらに予想どおり、スペイン経済の最近の回復は主に有期雇用とパートタイム雇用の創出に基づいており、数年後に近年の住宅バブルが繰り返される可能性を排除できない。
欧州委員会の若者保証制度
「失われた世代」が生まれるかもしれないという懸念から、欧州委員会は2013年に若者保証制度を開始した。これは、加盟国が25歳未満の若者（公共職業紹介機関に登録しているかどうかを問わない）に対し、失業した時点または正規の教育を終えた時点から4か月以内に、就職、教育の継続、見習い、または職業訓練のいずれかを提供するという約束である。
北欧諸国の一部での成功事例を参考に、若者保証は早期介入と就労促進政策を組み合わせ、公的機関とすべての社会的パートナーを関与させることを目指す。特に危機に見舞われたグループIIIの国々が対象となる。
対象はNEETの若者750万人で、そのほぼ3分の1が長期失業者である。給付と逸失所得・税収の観点から見た彼らのコストは1,620億ユーロ、すなわち欧州GDPのほぼ1.3％に達する。これに対し、若者保証の実施にかかる費用について欧州委員会が試算した額は、年間210億ユーロの範囲である。EUは欧州社会基金やその他の財源を通じて各国の若者保証制度への支出を上乗せする。若年失業率が25％を超える地域のNEETを支援するため、当初6億ユーロを拠出する方針を示した。年間の必要額と比べると、これは明らかに不十分な額である。それでも、インフラ投資のためのユンカー・プランと同様、レバレッジ効果は大きいという期待がある。
若者保証の潜在的効果を評価するにはまだ早いものの、北欧諸国やその他の地域における類似制度の過去の経験は、その導入による期待利益が非常に小さいことを示している。少なくとも短期的には、また現時点で欧州の成長を刺激する政策課題がない状況ではそうである（Card ほか、 2010）。さらに、若者保証の導入が、周辺国における労働市場の二重構造を縮小する措置など、政治的により敏感な改革の採用を遅らせる危険もある。それでも、若者保証には好ましい要素も含まれる。最も重要なのは、曖昧な対象ではなく、NEETという具体的な対象を定めていることだ。グループIの国々における成功事例から得られた教訓は、欧州の他の国々にも適用できるはずだ。教育制度に十分な予算を確保した見習い前制度を導入することや、資金不足の公共職業紹介機関と、これまで労働市場の仲介者としてごく小さな役割しか担ってこなかった民間機関との有益な協力など、実施しやすいものもある。後者は、上記のいずれかの機会を得た就職が特に困難なNEET一人ひとりに妥当な手数料を受け取る代わりに、公共職業紹介機関（比較的容易なケースを担当する）を支援し、訓練と雇用の持続性を確保できる可能性がある。当初は不利な立場にある若者が対象だが、後には年齢の高い新規就職者も対象となる。
若者保証が絶対に避けるべきなのは、安定した雇用につながることがまれで、死重効果や置き換え効果によって雇用の入れ替わりを多く招く、企業への無制限な補助金である。また、公的機関による厳格な監督なしに、訓練資金の管理を労働組合や使用者団体に委ねることも避けるべきだ。スペインでこれらの資金の不正な取り扱いに関する大規模なスキャンダルが複数発生したことが示すように、これは良い戦略ではない。さらに、小規模企業で見習いや実習を実施する難しさは、大企業（そして収益性の高い企業）に対し、小規模企業を対象とするこの種の取り組みを支援するよう促し、その見返りとして一定の減税を行うことで克服できる可能性がある。
最後に、二重構造の労働市場では、雇用保護法制の抜本的改革が不可欠である（Bentolila ほか、 2010）。小幅な改革は長期的には機能しない。勤続年数に応じて解雇手当が段階的に増え（上限あり）る単一の無期契約、またはこれにいわゆる「オーストリア型積立基金」（給与税の数パーセント分を労働者の名目口座に積み立て、解雇時に限らず生涯を通じて利用できる仕組み）を組み合わせることを、若者保証の資金が対象国に届く前に優先すべきだ。2014年12月にイタリアで単一の無期契約を盛り込んだ法案が最近承認されたことは、他の政府がその導入を阻むために持ち出す、憲法に反するという常套句に根拠がないことを示している。景気が加速する際の迅速な雇用創出に役立つ可能性があるため、少数の有期契約（たとえば代替要員契約）は存続を認めるべきだ。雇用主側の申し立てによる雇用終了に正当な理由を求める国際労働機関の第158号条約を批准した国であっても、単一の無期契約には、経済的理由による解雇と不当解雇に関する2つの異なる型を設け、後者では裁判官の介入を最小限にすることが可能だろう。
こうした構造的問題を解決しなければ、若者保証の利用可能な資金は、若者への訓練と質の高い雇用の提供をほとんど支援できず、コーエン兄弟の映画タイトルを少しひねった表現を悲しい現実にしてしまう。
参考文献
Bentolila, S、T Boeri、P Cahuc（2010）「欧州の二重構造労働市場という惨禍を終わらせる」、VoxEU.org、7月12日。
Blanchflower, D、D Bell（2011）「若者と大不況」、 Oxford Review of Economic Policy、11：241–267。
Card, D、J Kluve、A Weber（2010）「積極的労働市場政策の評価：メタ分析」、Economic Journal 120：F452–F477。
Dolado, J（編）（2015）、 若者に居場所はないのか？欧州の若年労働市場問題、VoxEU.org電子書籍、ロンドン：CEPR Press。
本記事は VoxEUとの協力により掲載されています。掲載は、世界経済フォーラムによる見解への賛同を意味するものではありません。
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著者：Juan J. Doladoは、欧州大学院大学およびマドリード・カルロス3世大学の経済学教授。
画像：英国のEmma Rose（左）とスウェーデンのNils Westerlundが、ベルリンのコワーキングスペースWostelで、「自分でやる方法」を紹介するアプリHowDoのスタートアップ企業のオフィスで働く。REUTERS/Thomas Peter
