スキルギャップは、現代における主要な社会・経済課題の一つです。ラテンアメリカ・カリブ海地域（LAC）では、他のどの新興地域よりも、企業が必要とするスキルを満たせていません。世界銀行の企業調査によると、企業の36％が適切な資格を持つ労働力の確保に苦労していると回答しており、この割合は世界のどの地域よりも高く、世界平均の21％、OECD平均の15％を上回っています。
人的資本とスキルのギャップに取り組むことは、開発面で非常に大きな効果をもたらします。人的資本とスキルは、地域が直面する相互に関連した5つの主要課題、すなわち低調な生産性の伸び、低いイノベーション率、不平等、インフォーマリティ、社会的排除を結び付ける要素だからです。
LACのスキル課題は、それだけを切り離して考えるのではなく、新たな世界的な人材地理の背景に照らして捉えるべきです。中国やインドをはじめとする（ただしこれらに限らない）複数の新興国で、高学歴かつ高い能力を備えた労働力が拡大しているため、LACは低スキル・低賃金の労働力だけでなく、世界各地の高度なスキルを持つ人材プールとも競争しています。これが極めて重要なのは、スキル集約型産業は、より高いスキルを持つ労働力を有する国ほど成長が速いからです。まさに、投資の流れを取り込み、技術進歩を加速するための教育と訓練をめぐる世界的な競争が起きています。
こうした背景のもと、近年の多くの診断研究は、LACの成長モデルにおいてスキルとイノベーションの果たす役割が限られていることを記録し、これがLACが「中所得国の罠」にとどまっている理由の一つだと正しく指摘してきました。 知識を基盤とし、スキルを基礎とし、イノベーションに牽引される経済モデルへ決定的に移行できずにいることは、貧困削減の能力を制限するだけでなく、質の高い正規雇用の創出、ひいては中間層社会の維持にも大きな障壁となります。質の高い人的資本をより多く蓄積できる国ほど、中所得国の罠を回避できる可能性が高くなります。
成功している国々は、次の3つの重要な特徴を備えた教育・訓練（E&T）モデルを発展させてきました。（1）生涯学習の経路。労働者が就業生活を通じて、職場と教育の場の間を容易に移行できるようにするもの。（2）デュアル・アプレンティスシップ制度や強力な官民連携などの仕組みを通じた、教育・訓練制度と職場との緊密かつ制度化された統合。（3）スキル開発制度と、成長および生産的変革の戦略との緊密な整合。たとえば韓国はこれを数十年にわたって実践し、それが目覚ましい経済実績の大きな要因となりました。
ラテンアメリカでは、こうした教育・訓練の慣行やモデルは、一般化も制度化もほど遠い状況です。政府、企業、労働者団体、学界、研究機関のラテンアメリカの指導者たちは、LAC諸国がこうしたモデルや慣行を制度化できるよう、今こそ取り組みに注力すべきです。21世紀型スキルを備えた労働力を育て、各国が中所得国の罠から抜け出す速度を得るのに役立つのは、こうしたモデルです。
そのためには、公共政策の立案者と民間セクターの双方における抜本的な改革と新たな考え方が必要です。具体的には、次の行動課題が必要だと考えます。
21世紀型スキルに的を絞る
21世紀型スキル は単なるしゃれた用語ではありません。技術革命、グローバル化、そして職場の新たな現実に関連する、非常に具体的な定義があります。地域の労働力に必要なスキルを考える際の、適切な出発点です。メルボルン大学には、 21世紀型スキルの評価と指導に関するプロジェクトがあります。世界60機関の250人を超える研究者と連携し、このプロジェクトは21世紀型スキルを大きく4つに分類しました。（1） 思考の方法：創造性、イノベーション、批判的思考、問題解決、意思決定、学習を含みます。（2） 働き方：コミュニケーション、協働、チームワークを指します。（3） 仕事のためのツール：その多くは、新しい情報通信技術と情報化時代のリテラシーに基づいています。（4） 世界で生きるためのスキル：世界および地域の市民としての意識、人生とキャリアの形成、個人および社会に対する責任などです。
これに類似した分類は、 世界経済フォーラムとボストン・コンサルティング・グループ によっても策定されており、16のスキルを3つのカテゴリーに分けています。 基礎的リテラシーには、科学、ICT、金融、文化、市民性に関するリテラシーが含まれます。 コンピテンシーには、批判的思考、創造性、コミュニケーション、協働が含まれます。また、 人格的資質には、粘り強さ、適応力、好奇心、主体性、リーダーシップ、社会・文化への意識などがあります。
これらのスキルカテゴリーはそれぞれ、個人が現代の職場で機能し、現代社会の知的資本に貢献する力となります。サービス業、産業、さらには農業においても、最良の仕事はこうしたスキルと結び付いています。
残念ながら、ラテンアメリカの雇用主を対象とした調査は、地域の教育・訓練制度が卒業生に21世紀型スキルを身に付けさせるうえで、いかに遅れているかを裏付けています。企業は、一般的な技術知識や業界固有の知識以上に、社会情動的スキル、すなわち非認知スキルを重視すると報告しています。言い換えれば、LACの若年労働力において最も見つけにくいのは社会情動的スキルであり、 若者の雇用可能性に深刻な影響を及ぼしています。
それでも、LACの教育・訓練制度では技術スキルの実績評価や測定が不十分であり、21世紀型スキルの他の側面の測定・評価は、まだ緒に就いたばかりです。21世紀型スキルの全カテゴリーについて学生の進捗を測定する効果的な制度を整え、その結果をカリキュラムや指導方法、官民連携に反映することは、地域の教育・訓練改革の最優先課題とすべきです。
教育の新たなビジョンとモデル
LACは教育への投資と就学範囲の拡大で大きく前進してきました。教育への公的投資はGDPの5％に達し（OECDは5.6％）、初等教育へのアクセスはほぼ普遍的になりました。しかし、就学前教育への就学率は66％と依然低く、OECDの83％を下回ります。中等教育の就学率も74％（OECDは91％）、高等教育も42％（OECDは71％）と低水準です。就学年数で見ると、OECD諸国の人々は平均12年間学ぶのに対し、LAC諸国は国によって1～3年少なくなっています。これらは埋めなければならない大きな隔たりです。中等教育の不足は特に懸念されます。近年の研究によると、教育達成構造（EAS）に中間層（中等教育）が欠けている国では、生産的変革や多角化を進める能力と柔軟性が大幅に低いことが示されています。
量的な不足を埋める必要は依然として大きいものの、最も深刻な問題は 質と関連性にあります。次の点を考えてみてください。就学年数で測られる教育量は、LAC諸国とOECD諸国の一人当たりGDPの差の28％を説明するとされています。しかし、質の要因を含めると、人的資本は一人当たり所得の差のほぼ60％を説明します。OECDのPISA教育 の質に関する測定に参加したラテンアメリカ8か国は、3つのテスト科目 （数学、科学、読解）すべてで、65か国中下位3分の1に位置しました。質は高等教育機関にとっても課題です。これらの機関は国際大学ランキングで低い順位にとどまっています。タイムズ・ハイヤー・エデュケーションの2013/14年大学ランキングでは、ラテンアメリカまたはカリブ海地域の大学は世界トップ100に一校も入らず、トップ400にもわずか3校しか入りませんでした。
新技術は教育政策の改善に役立ちます。今日、デジタル革命とMOOC（大規模公開オンライン講座）の爆発的な広がりは、教育業界に大規模な混乱と変化をもたらしています。教育は工場型モデルから、デジタルで個別最適化されたモデルへと移行しつつあります。LACではこの革命は初期段階にありますが、地域に豊かな新しい教育機会とモデルをもたらし得ることは間違いありません。アクセスの問題と質の問題の一部を緩和する可能性があります。しかし、この機会を最大限に活用するには、いくつかの障壁があります。
第一に、ここで論じているのは大規模な社会イノベーションです。しかし教育は、変化に非常に抵抗する分野としてよく知られています。公教育制度は、教師、生徒、管理者、保護者など多くの関係者を抱える巨大な官僚機構です。長年の習慣に執着し、利害や現状を強く擁護するのは人間の性質であり、これらすべてがイノベーションを妨げます。幸い、現在ではPISAテストのような教育の質を測る優れた指標があります。これらは注目を集め、政策対話をより具体的にするのに役立ちます。ただし、非認知スキルや社会情動的スキルなど、他の種類の21世紀型スキルにも測定の取り組みを広げ、改革の中心に据えることが不可欠です。第二に、教育・訓練におけるデジタル革命の機会を生かすには、他にも具体的な障壁があります。十分な規模の接続環境とブロードバンドインフラの不足、コンピューターやタブレット端末へのアクセス不足、デジタルリテラシーの不足です。
TVETの新たなビジョンとモデル
さまざまな診断研究が、地域の職業教育制度に深刻な欠陥や不足があることを指摘しています。米州開発銀行の評価は最も厳しく、これらの制度は「概して時代遅れで、信頼を失い、民間セクターのニーズから切り離されている」とし、「運営は非効率で、対象範囲は不十分、質と関連性も低い」と論じています。また、こうした欠陥は、地域を特徴付けるスキルギャップを 説明する重要な要因だとしています。
アンデス開発公社 などの機関による評価のほか、 世界銀行、 ILO 、ECLACの評価もあります。結論の表現はおそらくそれほど厳しくありませんが、同様の実証的な不足や制度上の課題を指摘しています。
いくつかの数字が実情を物語っています。訓練への公的支出は、地域GDPの平均わずか0.4％です。何らかの訓練を受ける労働者はごく一部にすぎません。チリ15％、コロンビア24％、ドミニカ共和国10％、ホンジュラス5.5％、パナマ4.3％、ウルグアイ24％です。世界銀行の企業調査によると、従業員に訓練を提供する企業はわずか43％です。より多く投資する企業は、輸出に携わる企業、国内企業よりも外国企業、そして大企業です。
この状況を逆転させることは、LACの生産的発展における主要課題の一つです。職業訓練のモデルと制度を大幅に刷新しなければ、解決には至りません。
LACで伝統的に主流だったのは、大規模な国立公的訓練機関が提供者であると同時に、政策の主導者・規制者としても機能するモデルです。一部の国では、多少の進化と改善を伴いながらも、このモデルが依然として主流です（ボリビア、コロンビア、コスタリカ、エルサルバドル、グアテマラ、ホンジュラス、ジャマイカ、ニカラグア、パナマ、ドミニカ共和国、ベネズエラ）。別の国々では、政策立案・規制とサービス提供を分離し、主に民間の訓練提供者を増やす方針が進められてきました（アルゼンチン、チリ、ウルグアイ、トリニダード・トバゴ）。また、混合制度を採用している国もあります（メキシコ、ブラジル、エクアドル、ペルー、パラグアイ）。制度的な枠組みは多種多様です。成功した分野別の取り組みも数多く生まれており、その多くは民間セクターが主導しています。既存の公的訓練機関が各分野のスキルニーズを満たせなかったことが、しばしば動機となっています。
訓練改革の取り組みが、社会政策上の要請により、脆弱な集団（若者、失業者、社会的に周縁化された人々）を対象として進められてきた例も数多くあります。この推進要因が、生産的変革や産業政策との訓練の整合をより重視する方向へ補完されたのは、ごく少数の国で、しかも最近のことです（ブラジル、チリ、コロンビア）。
大企業や各産業のいくつかはデュアル・アプレンティスシップ制度に取り組んできました。しかし、野心的な規模でデュアル・アプレンティスシップ制度を国レベルで制度化した国はなく、LACは知られている中で最も効果的なスキル開発モデルの一つを活用できていません。
LACの職業訓練制度改革には、いくつかの重要な要素を盛り込む必要があります。何よりもまず、主要なクラスターや産業を含め、スキル開発政策を生産的発展、雇用、競争力、イノベーションの各政策とより強く整合させることです。その他の要素として、質と適切性の向上、より優れたスキル需要予測、より厳格なモニタリングと評価、スキルの認定と移転を容易にする明確な国家資格枠組みおよび関連政策、そしてデュアル・アプレンティスシップ制度の制度化と規模拡大が挙げられます。これらすべての取り組みを成功させるには、民間セクターのより積極的な関与が不可欠です。労働・教育省、産業・貿易・農業省、投資誘致・輸出促進機関といった主要な公共セクターの関係者間にある調整の不全にも対処しなければなりません。政府は、生産的変革戦略の一環として、スキルの促進者、人的資本への投資を主導する者としての責任を、より十分に担う必要があります。
官民の緊密な協力
スキルの質とスキルのミスマッチに関する課題は、 教育の世界と仕事の世界との大きな断絶に密接に結び付いています。高等教育機関と雇用主との間では、カリキュラム、研究、技術開発活動の双方をめぐる断絶があり、高等教育機関同士、また高等教育機関と訓練提供者との間にも隔たりがあります。 ここには明らかに、大きな改革課題があります。
こうした断絶への対処は、もちろん公共政策の課題ですが、それだけではありません。民間セクターの関与と責任も大いに問われます。
企業セクターは従来、将来の従業員を教育・訓練する役割を政府に依存してきました。しかし、こうした従来の分担はもはやうまく機能しておらず、変える必要があります。第一に、従来型の教育・訓練制度だけでは、企業が必要とするスキルを備えた卒業生をもはや輩出できないからです。また、ウォートン人材研究センターの所長ピーター・カペリ教授が指摘するように、企業が将来の労働者に、 それ以前の職場内訓練なしに完全な即戦力であることを期待するのは非現実的だからです。
したがって、企業が教育・訓練により深く関与すべき理由は非常に強くあります。企業は、適切なスキルを備えた卒業生が教育・訓練の流れの終点に現れるのをただ待つことはできません。あまりにも多くの卒業生が、企業内の訓練プログラムでは埋めるのが難しいほど大きなハードスキルやソフトスキルの不足を抱えています。
必要なのは、教育・訓練への関与と業界の労働力育成に向けた、新たな企業の考え方です。ハーバード大学のマイケル・ポーター教授は、この新たな考え方を 共通価値アプローチと呼んでいます。
このアプローチを採る企業は、業界の労働力ニーズをより広い視点で捉え、官民パートナーシップを構築し、雇用に必要なスキルにカリキュラムを整合させるため教育・訓練提供者と積極的に連携し、正規の教育・訓練と職場での徒弟訓練の機会を組み合わせるよう努めます。
雇用主の教育への関与 には、さまざまな形態があります。徒弟訓練、インターンシップその他の職業体験、職場見学、キャリアに関する講演や人脈形成、職場訪問、企業によるメンタリング、企業コンテスト、カリキュラムの充実などです。デュアル教育のアプローチによる徒弟制度は、特に効果的な訓練形態であり、これまで以上に高い優先度を LACで与える必要があります 。
長期的な生産的変革のビジョンに沿った教育・訓練制度の整合
韓国を筆頭とするアジアの高い実績を持つ国々の多くは、長期的な生産的変革のビジョンと積極的な生産的発展政策を掲げてきただけでなく、産業戦略に基づくスキル開発や、 産業界と職業訓練機関の緊密な協力を含め、そのビジョンに教育・訓練制度を緊密に整合させてきました。
LACでは、いくつかの要因がこうした整合を妨げてきました。一つは、そもそも明確な生産的変革・イノベーション戦略が欠如していること、そして過去20年間にわたり産業政策への取り組みがためらわれてきたことです。当然ながら、LACは、登録特許数の少なさ、ハイテク輸出の比率の低さ、企業のイノベーション投資と能力の低さといった指標で測ると、イノベーション面で弱い状況にあります。LACの研究開発支出はOECD諸国やアジア諸国よりはるかに少なく、その大半は公的投資で、民間セクターの貢献はごくわずかです。スキルとイノベーションの課題は相互補完的です。熟練労働者の不足はイノベーションに悪影響を及ぼし、イノベーション水準の低さは高度なスキルを持つ労働者への需要を抑え、低生産性の悪循環に寄与するからです。
さらに、非科学系分野を学ぶことを好む文化的傾向が依然としてあります。地域の大学は歴史的に、社会科学と人文科学を重視してきました。また、公共政策が特定のハイテク産業の成長や、産業界と連携した特定分野の研究開発に取り組む明確な国家生産的発展ビジョンがなければ、若者やその家族に前向きなシグナルは届かず、専門工学などの理工系分野を選ぶ動機もほとんどありません。むしろ、多くの若者が、自らの社会が直面する 差し迫った問題に対処するうえで重要とみなされる社会科学分野に惹かれるのは自然なことです。生産的変革とイノベーションに関する明確なビジョンと強固な政策があり、民間セクターが積極的に参加する分野別スキル政策が含まれているとき、スキル開発政策は最も成功します。
起業家精神の新たな文化
最後に、起業家精神を損なう文化的障壁があることを示す証拠もあります。LACのMBAスクールの学生の大半は、起業するのではなく、大手多国籍企業の従業員になることを計画していると答えています。多くの公共政策は、スタートアップではなく既存の中小企業の支援に重点を置いてきました。LACは、事業開発サービスからインキュベーター、起業に友好的な法的枠組みからメンタリングサービスや資金調達まで、生き生きとしたスタートアップ・エコシステムを統合的なビジョンのもとで促進することが重要です。起業家人材は最も価値あるスキルの一つであり、比較的希少な資源です。LACには、そのいかなる部分も無駄にする余裕はありません。
要するに、スキルは中所得国の罠から抜け出し、成長モデルを付加価値の高い、技術集約型・知識集約型の活動へ導くための主要な投入要素の一つです。経済の複雑性と多角化を高めるには、スキルの質と複雑性も高め、ハードな技術的コンピテンシー、ソフトスキル、人格的資質を含む幅広い21世紀型スキルを備える必要があります。LAC諸国の仕事の未来と今後の発展経路は、人的資本とスキルのギャップに対処するため今日どのような選択をするかに大きく左右されます。
2015年ラテンアメリカ世界経済フォーラム は、5月6日から8日までメキシコのリビエラ・マヤで開催されます。
著者：ホセ・M・サラサール＝シリナクス、ILO政策担当事務局次長
画像：キューバのELAM（ラテンアメリカ医学大学）の医学生が、2010年3月11日、ハバナ郊外のキャンパス図書館で勉強している。REUTERS／デズモンド・ボイラン。
