近年のCOP会合では意見の対立がよく見られ、首脳会議前に調整されることもあれば、長期にわたる争いに発展することもあります。
今年、途上国は、気候変動によって生じた「損失と損害」への資金拠出を、協議対象となる課題のリストに加えるよう求めています。
この寄稿では、どの課題が優先されてきたのか、そして優先されてこなかった課題は何かを理解するため、1995年までさかのぼってCOPの議題を分析します。
議題について合意に達することは重要です。今後、成功のためには、従来の協議を支配してきた項目以外も含め、議題のバランスをより整える必要があるかもしれません。
11月、各国がエジプトの保養地シャルム・エル・シェイクに集まり、国連気候交渉の新たな会合に臨みますが、出だしは難航するかもしれません。
これまで議論されてきたCOP27の冒頭で「議題をめぐる争い」が起きるとの見方が損失と損害への資金拠出を、協議対象となる正式な課題リストに加えるよう途上国が求めているためです。先進国が反対する可能性があります。
近年、こうした意見の対立は日常的になっており、COP開催前に調整されることもあれば、長期にわたる公然の対立に発展することもあります。2013年には、ほとんどの締約国が同意しなかったため、プロセスの一部機関はまったく会合を開きませんでした。ロシアが新たな議題項目を提案していたのです。
COP27を前に、損失と損害をめぐる問題について合意を仲介できるかどうかは、エジプト議長国の手に委ねられています。合意できなければ、開幕は気候変動対策への弾みではなく、見解の分裂を示すことになるかもしれません。
結果がどうであれ、議題をめぐって争う価値があることは明らかです。課題が議題に載れば、そのテーマを守る手続き上の枠組みのもとで交渉を進められ、成果や決定につながることが期待されます。
私たちの新たな研究は、Climate Policy誌に掲載されました。どの課題が優先されてきたのか、そして優先されてこなかった課題は何かを理解するため、1995年までさかのぼってCOPの議題を分析しました。
分析の結果、長年の協議には大きな空白があることが分かりました。その一つは、化石燃料産業など主要な汚染部門からの排出削減にほとんど焦点が当てられてこなかったことです。
なぜ議題が重要なのか？
議題からは、各国が気候ガバナンスの優先事項をどう捉えているかが分かります。すべての国が議題とそこに記載された課題に合意しなければなりません。
近年のCOPでの海洋関連の成果など、ごくまれな例外はありますが、課題が議題から外されれば、通常はその課題が行き詰まったことを示します。
その重要性を踏まえ、私たちは、すべての国連気候変動枠組条約（UNFCCC）の交渉機関の議題を詳しく調べました。最初のCOPがドイツの首都ベルリンで開かれた1995年から、2019年のマドリードでのCOP25までを対象としました。
218件の議題を用いてデータベースを作成し、議題で協議される課題の具体的な一覧である502件の議題内小項目を追跡しました。
議題内のすべての小項目を主な焦点分野ごとに分類し、課題がいつ議題に現れ、どれほどの期間残ったかを検討しました。
この手法には限界があります。損失と損害に関する議題項目が何時間ものCOP協議を生む一方で、教育に関する項目には交渉の時間枠が1回しか割り当てられないこともありますが、どちらも小項目としては1件です。それでも、課題が時間とともにどう変化し、そのバランスがどう推移したかを知る手がかりになります。
二大テーマ：透明性と緩和
全体として、気候交渉では実質的な主要テーマが一貫して9つあり、そのうち2つが際立っています。
一つ目は透明性です。これは、各国が国内排出量や気候資金などの課題について進捗をどう報告するかに関する決定を指します。二つ目は緩和で、温室効果ガス排出量の削減を意味します。
これらの課題は、歴史的に他のどの課題よりも頻繁に取り上げられてきました。しかし、分析結果からは、両者の推移に重要な違いがあり、明白な空白もあることが分かりました。
透明性の課題は、ルールの策定から実施へ比較的速く進む傾向があることが分かりました。緩和に関する課題に比べ、議題に再登場する頻度は低く、扱われる期間も短くなっています。これは透明性の課題では進展が見られる一方、緩和はしばしば停滞してきたことを示しています。
排出削減をめぐる協議では、膠着状態や長期化した議論がはるかに多いことが分かりました。こうした課題は議題に何度も再登場し、とりわけ市場関連の交渉で顕著でした。
また、緩和の議論では、化石燃料産業を含む主要な汚染部門からの排出削減が取り上げられることはほとんどありませんでした。国際航空と海運は「バンカー燃料」というテーマで扱われ、他のどの緩和課題よりも頻繁に議題に載ってきましたが、2005年以降、実質的な協議が行われた証拠は見つかりませんでした。
「新たな」課題の台頭
COP27で損失と損害への資金拠出が議題項目になれば、それは国連協議で気候変動の影響への関心が広がっていることの一環となるでしょう。
世界全体で気温の安定化に失敗する中、気候影響への適応や、それによって生じる損失と損害への対処をめぐる議論が増えています。
ジェンダー、地域社会、先住民グループをめぐる議論では、気候変動がこれらの人々に不均衡な影響を及ぼすことに、ある程度焦点が当てられてきました。
しかし、適応と損失と損害は比較的新しい課題であり、UNFCCCの議題に登場する頻度は低くなっています。気候変動の影響にどう対処するかという議論は、条約が署名された1990年代初頭にさかのぼるにもかかわらず、そうした状況にあります。
下の図が示すように、長年にわたり、適応（青）に関する小項目は緩和（赤）よりもはるかに少ないままです。
今後の議題
議題について合意を得続けるには、従来の議論を支配してきた項目以外も含め、より均衡のとれた議題にする必要があるかもしれません。
損失と損害により大きな焦点を当てるべきだという要求は、部分的には、より大きな均衡を求める声を反映しています。気候変動の影響がますます明白になるにつれ、これらの課題には確実に、より多くの注意を向ける必要があります。
国連の気候変動プロセスでは、主にパリ協定の実施に焦点が置かれており、新たな課題を持ち込むことは難しいかもしれません。
パリ協定は、各国が気候変動への対処について独自に調整した取り組みを策定できる柔軟性を与えています。その形となるのが、国が決定する貢献（NDC）です。今後の議題では、NDCを発展させる形で排出源に実質的に対処する余地が残されるでしょうか。
特定の課題を推進するかどうか、またどのように推進するかは、議長国の判断に委ねられるかもしれません。英国が実施したようにグラスゴーでそうした動きがありました。この選択肢は常設の交渉より一時的ですが、残された唯一の選択肢かもしれません。
項目を正式に議題に載せるには、他の締約国の合意が必要です。
損失と損害への資金拠出を提唱する側は、自分たちの望む強い成果を求めていますが、正当性の観点からも、それを議題に載せることは重要です。
そうすることで、そのテーマが多国間の場で協議するに値する正当かつ妥当な課題として認められたことになります。すべての締約国の信頼を維持しようと最善を尽くしているプロセスにとって、損失と損害への資金拠出について正式に協議することに合意するのは、最低限できることかもしれません。
