水はリタ・ファルグーの家に少しずつ迫り、前庭の縁まで打ち寄せている。彼女の家は、ルイジアナ州南東部のバイユーにある細長い島、アイル・ド・ジャン・シャルルにある29軒のうちの1軒だ。島はゆっくりとメキシコ湾に沈みつつある。ビロクシ・チティマチャ・チョクトー族とユナイテッド・ホウマ・ネーション族の人々が暮らすこの島へは、両側に水を望む湿地帯を抜ける一本の道でたどり着く。1955年以来、島の陸地は98％失われた。
「今では細い土地が少し残っているだけです」と、81歳のファルグーはQuartzに語る。「私たちに残されたのはそれだけ。周りは水だらけです」。彼女はアイル・ド・ジャン・シャルルに暮らすわずか100人のうちの1人だ。島で何が起きているかを知る人も、気にかける人も、島の外にはほとんどいない。「出ていくのが不安です」と彼女は言う。
米国の反対側、アラスカ西端のニンリック川沿いにある人口約350人の小さな村も、同じような困難に直面している。ニュートックでは、気候変動による海面上昇と永久凍土の融解によって、ニンリック川が徐々に土地を侵食している。「川が迫ってくるのを目の当たりにしている。住民は皆それを受け入れ、出ていかなければならないと分かっている」と、連邦機関デナリ委員会の共同議長ジョエル・ナイマイヤーは語った。同委員会は、アラスカの沿岸地域のレジリエンス向上に向け、政府の支援を調整する任務を担っている。「川は年に70フィートの速さで迫ってきます。巻き尺を取り出して測れば分かります」
米国の沿岸地域に暮らし、海面上昇による浸水の危険にさらされている多くの人々にも、いずれ恐ろしい選択が迫る。移住するか、命を落とすかだ。だが両地域はその後、オバマ政権が実施した前例のない異例のコンペティションを知り、移転の機会を得た。全米災害レジリエンス・コンペティション（NDRC）は連邦政府が主催し、地域社会や州が過去の災害から復興し、将来のリスクを減らせるよう支援することを目的としていた。
アイル・ド・ジャン・シャルルとニュートックの双方にとって、このコンペティションは希望となった。また、遠くにいる権力者たちが自分たちを気にかけていることも示していた。米国大統領バラク・オバマは、画期的で包括的な世界規模の気候合意を生み出す画期的で包括的な世界気候協定が採択される数か月前の2015年9月にアラスカを訪問し、こう述べた。「アラスカで起きていることは、私たちが行動を起こさなければ、他の地域にも何が起きるかを示す予告編にすぎません。これは私たちへの警鐘です。警報が鳴っています」
気候変動の影響が米国の沿岸地域のより広い範囲に及ぶにつれ、気候変動による移住は、太平洋の遠い島々だけに関わる抽象的な概念ではなくなっている。2016年3月の研究（PDF）によると、極地の氷床の崩壊を要因とする海面の6フィート（1.8メートル）上昇が2100年までに起きれば、沿岸部に住む米国人1,310万人が高潮で住まいを失う可能性がある。より控えめな3フィートの上昇でも、400万人が住む場所を失う。
米国の人口は沿岸の人口密集地域に大きく集中しており、政府には喫緊の課題が突きつけられる。全員をどこへ移すのか。町や都市全体をどう移転させるのか。費用は誰が負担するのか。そして、おそらく最も議論を呼ぶのは、誰を最初に支援するのかという問いだ。
理想的な地域社会
オバマ政権の災害対策コンペティションは、異例の状況下で生まれた。2013年にハリケーン・サンディが米国東海岸を襲った後、連邦議会は住宅都市開発省（HUD）に長期復興助成金160億ドルを割り当てる法案を可決した。HUDに割り当てられた資金は、ハリケーン・サンディと、2011年から2013年に発生したその他の対象災害に充てられることになっていた。「いや、本当に、50人を移せないなら、10万人をどうやって移すんですか？」
災害復興をコンペティション形式にすることで、インフラ再建に向けた創造的で先を見据えた解決策に省の資金を充てられるようにしたと、当時HUDで助成金プログラム担当の次官補代理を務め、コンペティションを統括したマリオン・マクファデンは語る。同省は2013年のリビルド・バイ・デザインで良い経験をしていた。このコンペティションでは、デザイナー、建築家、エンジニア、生態学者、水文学者のチームが集まり、サンディの被災地域のレジリエンスを高める解決策を考案した。そこで、サンディからの復興に資金の大半を確保した後、HUDは10億ドルを取り分け、2014年10月にコンペティションを発表した。「送った資金で問題を再び持ち込むことがないようにし、本当に革新的な案を求めていました」とマクファデンは言う。
コンペティションは2段階で実施された。2011年から2013年に大統領が大規模災害を宣言した災害に見舞われた州や地方自治体、またはHUDから災害復興資金を受け取った州や地方自治体は、すべて応募資格があった。対象には48州に加え、プエルトリコ、ワシントンD.C.、複数の地方自治体が含まれた。申請手続きは過酷で、さまざまな資料の提出が求められ、官僚的な悪夢のようだった。
町や村全体の移転はコンペティションの目的ではなく、どのような解決策を提案してもよかったが、ニュートックは好機と捉えた。アラスカでは、4つの政府機関から集まった5人が申請の中核チームを結成した。移転という考えは新しいものではない。1984年、自治体が町の土地が失われつつあることに気づき、侵食問題の評価を依頼した際、地質コンサルタントは侵食を食い止めようとすれば極めて高額になると判断した。「ニュートックを移転させるほうが、ニンリック川を食い止めようとするより費用が少なくて済む可能性が高い」と、彼らは当時の町長ジョン・チャールズに宛てた書簡で述べた（PDF）。それでも地域社会が方針を決めるまでには、ほぼ10年かかった。1996年、ようやく移転に賛成する投票を行った。
移転先を選ぶにあたり、地域社会は生計を維持できるようにする必要があった。ユピック族の人々約350人が暮らす村は、主に自給自足の経済に頼っている。漁やヘラジカ、ジャコウウシ、鳥の狩猟、鳥の卵の採集、ベリーや野草の採取が生業だ。住民たちは、自給自足の生活圏内にある土地、メルタルビクを移転先に選んだ。
しかし、その土地は野生生物保護区だったため、地域社会は米国魚類野生生物局との7年間にわたる交渉を始めた。2003年までに、ニュートックから約10マイル南にあるメルタルビクの土地の権利をようやく取得した。それから数年、地域社会と州は新たな土地を開発する資金の確保に苦労してきた。「人口のいない新しい場所に投資しようとする資金提供機関はありませんでした」と、アラスカ州商業・地域社会・経済開発局のプランナー、サリー・ラッセル・コックスは言う。
そのため、アラスカ州の当局者は2014年に全米災害レジリエンス・コンペティションのことを知ると、ニュートックは念願の資金を獲得するのにふさわしいと考えた。「移転を実際に進めているこの地域社会は、資金を申請するのに理想的だと思いました」と、州の申請書を作成したチームの一員だったコックスは語る。
一方ルイジアナ州では、アイル・ド・ジャン・シャルルの細長い土地が急速に海に侵食され、たび重なる洪水やハリケーンによって、再定住が唯一の選択肢だと住民たちは思い知らされていた。他の地域とは異なり、住民に再定住の必要性を納得させる必要がなかったため、助成金の有力候補に見えた。
「最も難しいことの一つは、育った場所を離れる決心をすることです」と、州の地域開発局の局長で、連邦気候助成金の管理を担うパット・フォーブスは言う。「すでにそのことを考え、しばらく向き合ってきた地域社会だったのは有利でした」
当時州の政策顧問だったマシュー・サンダースは、申請をめぐって眠れない夜を過ごしていた。州政府の各部門から約15人が申請に取り組み、専門知識を提供するため民間部門からも約15人が加わった。「広大な地域を対象に、かなり短い期間で作業し、理念の高い一連の案をまとめると同時に、具体的なところまで詰めようとしていました」とサンダースは語る。「本当に大変でした」
最初の申請書の審査後、得点上位の州・地方自治体40組織が2015年6月に次の段階へ進むことになった。申請者には計画を実行可能な形に練り上げるため、4か月が与えられた。アイル・ド・ジャン・シャルルとニュートックはどちらも第2段階に進んだ。
「パリへの道のりの、ただの背景にすぎない」
アラスカ州とルイジアナ州は、資金を求める主張の仕方が大きく異なっていた。アラスカ州は、提案した事業が最も深刻で緊急性の高いニーズがある場所を対象にしていると主張した（PDF）。「北極海の海氷が大幅に減少しています。かつては嵐から沿岸地域を守る緩衝帯の役割を果たしていました」とコックスは語る。「科学的な知見がすべて裏付けています。温暖化の影響が他の地域よりずっと早くここに及んでいること、そして極めて脆弱な地域社会に影響が出ていることを示す事実を提示しました」
アラスカ州は申請することにした。対象は4つの地域社会の事業で、その一つがニュートックの移転だった。4事業の申請総額は2億8,600万ドル（PDF）で、そのうち6,900万ドル（PDF）がニュートック向けだった。最終提案には、メルタルビクの住宅建設、道路網と地域の埋め立て処分場の整備、ニュートックの放棄された住宅の解体費用が含まれていた。
ルイジアナ州のチームは、連邦政府が目指しているのは現在の問題を解決することだけではなく、将来の事業のモデルをつくることでもあると考えた。「政府が求めていたのは、ルイジアナ州だけでなく全国で、地域社会への脅威に対応するため複製・再現できる事業でした」とフォーブスは言う。そこでアイル・ド・ジャン・シャルルの移転計画を、沿岸の土地喪失や海面上昇が起きており、将来は米国の他の沿岸地域にも影響が及ぶ場所での実験的な新しい解決策として提示した。
「どこであれこの問題をどう解決するか考えるのであれば、私たちは自らを実証事例であり、実験の場として提示しました」とサンダースは語る。「ここルイジアナで直面している土地喪失と海面上昇の状況は、メキシコ湾岸の他の地域や東海岸北部でも繰り返されると予想していました。私たちがいわゆる炭鉱のカナリアなら、HUDがここにこうした投資を行い、他の場所にも拡大・再現できるモデルをつくり、概念を試し始めるのは、ごく自然なことだと考えました」
2016年1月、HUDは発表した。コンペティションの受賞者を発表し、ルイジアナ州には9,260万ドルが交付された。そのうち4,800万ドルは、アイル・ド・ジャン・シャルルの住民を高台へ移転させるためのものだった。「ルイジアナ州の移転申請が際立っていたのは、移転の過程を調査・評価するための専用資源が確保されていたことです」と、当時HUDでコンペティションを統括していたマクファデンは語る。「移転する地域社会の経験や教訓を参照できる、十分なデータベースがなかったのです」
誰もが幸運だったわけではない。
資金申請を却下されたアラスカ州に宛てた書簡で、HUDは、申請者が70億ドルを超える資金を求めていた一方、用意されていたのは10億ドルだけだったと指摘した。リサ・マーカウスキー上院議員は、オバマ大統領宛ての書簡で、気候変動がアラスカ沿岸の村に及ぼす影響を大統領が公に認めていたことを踏まえ、アラスカ州が一切資金を得られなかったことで「地方のアラスカ住民は、あなたがパリへ向かう道のりの、ただの背景のように見えてしまった」と述べた。
アラスカ州は申請結果について話し合うため、HUDに説明会を求めた。会議ではHUDの代表者が申請の評価基準と、アラスカ州が落選した理由を説明した。申請チームの一員で会議に出席したアラスカ住宅金融公社の副専務理事、マーク・ロミックは、この話し合いを「完全に納得のいくものではなかった」と評した。「ニーズは大きな要素ではありませんでした」と、ロミックはHUDとの話し合いを振り返る。「レジリエンスという目標にどう応えたかが評価されたのです」。フロリダ州では、現在の住宅資産価値で4,000億ドルを超える住宅の8軒に1軒が、2100年までに水没する可能性がある。
コンペティションの評価基準で人口が大きく重視されたことも、アラスカ州に不利に働いた。同州で最も大きな影響を受けている地域社会は人口が少なく、広範囲に点在している。アイル・ド・ジャン・シャルルは非常に小さな集落だが、評価ではルイジアナ州全体の人口密度がより高いことが考慮された。ニュートックの移転や新たな場所の開発に向け、アラスカ州がそれまでに投じた約2,000万ドルは、HUDの「レバレッジ」の定義に当てはまらず、申請の評価を下げた。コックスは結果に驚いた。「これまでこのような資金獲得の機会はなかったので、はい、とても残念でした」と彼女は言う。
コンペティションを運営したマクファデンでさえ、手続きは「いら立たしい」こともあると語り、政府資金への申請が技術的な性質を持つことを強調した。「素晴らしいアイデアでも、十分に練られていなければ、思うように高い評価を得られないことがあります。一方、より技術的に優れた申請でも、野心に欠けることがあります」と彼女は言う。「アイデアの質が問題なのではなく、書面でどう示されているかということです」
移転のための資金を受け取った町はアイル・ド・ジャン・シャルルだけだった。残りの資金の大半は、他州や他の町の沿岸レジリエンス強化に充てられた。例えばHUDは、カリフォルニア州に7,040万ドルを交付して山火事へのレジリエンスを高め、ニューオーリンズ市には1億4,100万ドルを交付してジェンティリー地区にレジリエンス地区を設け、ニューヨーク市には1億7,600万ドルを交付して沿岸洪水防御システムを整備した。海岸線が1,350マイル（2,170キロメートル）に及ぶフロリダ州では、5つの町が申請したが、NDRCの支援を求める申請は第2段階に進めなかった（PDF）。
Zillowの予測によると、フロリダ州では既存物件約93万4,000軒、現在の住宅資産価値で4,000億ドル超に相当する住宅の8軒に1軒が、2100年までに水没する可能性がある。サウスマイアミ市長のフィリップ・ストッダードは、住民は連邦政府の救済を待つべきではないと考えている。「連邦政府が人々の住宅を買い取るという考えは、すでに行き詰まっています。必要なペースではまったく進んでいません」と、ストッダードはQuartzに語る。「資金がまったく足りません。助けを得る幸運な人が少しはいるかもしれませんが、そうした人は減っていくでしょう」
アイル・ド・ジャン・シャルルの再定住に資金を出すことで、連邦政府は、一定の状況下では移転を支援する姿勢をすでに明確にしている。政府がいつ、どの程度の頻度で介入する意思があるのかという問いには、まだ答えが出ていない。
帰属意識はどうやって移転できるのか？
資金を得たアイル・ド・ジャン・シャルルは今、町全体を移転させるという課題に取り組んでいる。将来の洪水リスクを基に、移転先候補を3か所に絞り込んだ。今後2か月のうちに、候補地の一つに移ることで地域社会の合意を得て、その後、土地取得に向けた長い手続きを始めたいと考えている。
「私たちが参考にできる青写真も手引きもありません」とサンダースは語る。毎週、約20人が電話会議に参加し、州当局者が地域住民と話し合う。サンダースによれば、仕事の一部は、この計画がうまくいくと地域社会を安心させることだ。アイル・ド・ジャン・シャルルの住民は長い間待たされ、計画が何度か頓挫した経験もあるため、連邦政府の支援に慎重になっている。
「あそこにいる人たちと話すたびに、何らかの理由で資金がなくなるのではないかという考えが浮かぶようです」とサンダースは言う。「不安を和らげ、私たちがこの資金を他のことに使うつもりはないと分かってもらうようにしています」
新たな地域社会の姿や、島がゆっくり消えていくなかで現在の場所から「撤退する計画」を考えるため、計画策定チームを招いている。2018年までに建設を始めたい考えだ。次のハリケーンシーズンが近づくなか、途中で災害に見舞われた場合に住民が賃貸住宅へ移れるよう、仮設住宅プログラムをつくっている。連邦資金の使用期限は2022年9月で、ルイジアナ州はそれまでに地域社会の再定住を実現したいと考えている。
しかし、気候リスクの特定や移転の段取り調整は、計画的移転の一側面にすぎない。専門家によれば、移転先を選ぶ際には、新しい環境で仕事を見つけるために必要な技能を地域社会が持っているかどうかも検討する必要がある。「最悪なのは、すでに経済的に苦しんでいて、産業構造がまったく異なる場所に人々を移してしまうことです」と、気候変動がもたらす経済リスクを調査するリスキー・ビジネス・プロジェクトの創設ディレクター、ケイト・ゴードンはQuartzに語る。「技能や文化が合わない人々を移転させれば、おそらく悲惨な結果になるでしょう」
部族の地域社会が大半を占めるアイル・ド・ジャン・シャルルの場合、州当局者は独自の文化を損なわずに別の場所へ移すという課題に直面した。ルイジアナ州当局者は、地域社会の文化を理解し、新たな集落の設計図にそれを「組み込む」ために取り組んでいる。
地域社会が自分たちのためになると分かっていても、住み慣れた場所を離れることによる心理的影響は、壊滅的なものになる可能性がある。
「移転先がわずか5マイル先だとしても、自分たちの生活やその場所にまつわる思い出が、別の場所に定住することで思い出だけになってしまうと理解するには、時間が必要です」と、気候変動によって移住を余儀なくされた人々の権利を守り、促進する法的枠組みの構築を専門とする、国連大学環境・人間の安全保障研究所の准学務官、コスミン・コレンデアは語った。アイル・ド・ジャン・シャルルの再定住が成功する理由の一つは、住民が移転を受け入れるまで何年もかけられたことだと、彼は考えている。
全国の当局者は、現在の取り組みがどう展開するかを注意深く見守っている。「アイル・ド・ジャン・シャルルの移転の取り組みから得られる結果は、連邦政府が何をできると考えるかを左右するかもしれません」と、テュレーン大学水資源法・政策研究所の所長マーク・デービスは語る。「本当に、50人を移せないなら10万人をどうやって移すのでしょうか。逆に50人の移転に成功したら、他の地域で何が可能か、何が分かるのでしょうか」
ニュートックでは、落選の衝撃が薄れるなか、アラスカ州当局者は村の移転を続けたいと考えている。夏の間に道路を建設し、新たな場所に住宅をさらに数軒建てる計画があるが、資金確保は依然として課題だ。地方のアラスカで省エネ住宅を1軒建てるには、約30万ドルかかるとコックスは語る。ほかにも上水道、衛生設備、下水道、学校、店舗、空港が必要で、それぞれ異なる政府機関の管轄となっている。
しかし、オバマ大統領がアラスカ住民を通じて支持を訴えたパリ協定からトランプ政権が離脱したことで、ニュートックへの連邦資金が近く提供される可能性は低そうだ。ニュートックのような町やツバルのような島嶼国が今まさに海面上昇への対応に苦慮しているにもかかわらず、トランプ政権下のHUDが近いうちに再び同様のコンペティションを承認する可能性も低い。世界にとって、住民たちが直面していることは始まりにすぎない。「大国であれ小国であれ、豊かな国であれ貧しい国であれ、気候変動の影響を免れる国はありません」と、オバマ自身も最近警告した。
ニュートック唯一の学校は、木製の板の青と白の塗装が剥がれ、傷んだ建物で、杭の上に立っている。村で最も高い場所にあり、村で唯一の水道水源で、コミュニティセンターとしても使われている。その建物からニンリック川までは、わずか数百フィートしかない。現在の侵食速度では、川が学校の敷地に達するのは今年かもしれない。
「この国では、気候が変化することで、建造環境が長年にわたりどのような影響を受けるか、まだ十分に理解されていないと感じます」とナイマイヤーは言う。「いずれ、この国も理解するようになると思います」
