気候脆弱国への資金提供は、11月のCOP26で主要な議題を占める最大の課題の一つとなる見込みだ。
オックスファム・インターナショナルの分析によると、先進国は今後4年間も、年間1000億ドルを拠出するという長年の公約を果たせない見通しだ。
これを踏まえ、Eco-Businessは、貧しい国々が気候変動適応に緊急に必要とする資金へどのようにアクセスできるかを検証する。
気候変動の緩和と適応への取り組みのための資金確保は、11月に行われる国連気候変動会議で新たな合意を形成する上で、災害の多い国々が直面する最大の課題の一つとなる。
途上国は10年以上前、先進国政府から2020年までに年間1000億米ドルの気候資金を約束されていた。しかし、先進国は今後4年間も年間1000億米ドルという長年の公約を果たせない見通しであり、これは分析に基づくもので、オックスファム・インターナショナルが月曜日に発表した。
経済協力開発機構（OECD）が金曜日に発表したデータによると、気候資金は2019年にわずか800億米ドルにとどまったことが示された。2020年のデータは入手できていないが、パンデミックによる経済的打撃の中で、1000億米ドルという目標は未達となる可能性が高い。オックスファムは昨年、資金の実質的価値は220億米ドルにすぎず、先進国が報告した額のわずか4分の1であることを明らかにした。
第26回締約国会議（COP26）（スコットランド・グラスゴー）を前に、途上国の交渉グループは、この不足を気候交渉における「感情的な問題」と呼び、当事国間の「信頼を損なっている」と述べている。
「特定された課題には、資金拠出の遅れ、ドナーの会計の不透明さ、アクセスの問題、融資がポートフォリオに占める割合の増加が含まれる。これらに加え、適応に割り当てられる資源もわずかである」と記されたポジションペーパーが、7月にシンクタンクのPowershift Africaにより発表された。同団体は気候脆弱国フォーラム、後発開発途上国、小島嶼国連合の支持を受けている。
後発開発途上国の気候交渉担当者は、誓約された資金の大半が融資として提供され、助成金として付与されるのはわずか20%にとどまることに異議を唱えてきた。これは、Covid-19パンデミックの圧力で経済が打撃を受けた途上国の債務負担を増大させている。ある交渉担当者によると、11月の交渉でこれが争点となる可能性が高い。
気候サミットまで40日となる中、Eco-Businessは、気候変動による最悪の影響から守るために約束された資金にアクセスするため、リスクにさらされた低所得国が取り組むべき課題を検証する。
1. なぜ先進国は途上国への気候資金を誓約する必要があるのか？
気候危機への最大の寄与国である先進国は、気候変動に対処するために必要な資金の動員を主導することが期待されており、その根拠は「共通だが差異のある責任」（CBDR）という原則であり、これは国連気候変動枠組条約（UNFCCC）の下にある。
CBDRは、すべての国家が地球規模の環境破壊への対処に責任を負うが、その責任は等しくないことを定める国際環境原則である。
2009年のデンマーク・コペンハーゲンで開催された国連気候変動サミットでは、先進国はすべて、2020年までおよび2025年までの各年、途上国の気候変動対策を支援するため、公的および民間資金として1000億米ドルを提供することに合意した。
2. 気候資金は受入国にどのように届くのか？
拠出国は通常、多国間機関、または気候資金を国内で動員する直接アクセス認定機関を通じて、途上国向けの資金を振り向ける。
国際アクセス方式では、資金はアジア開発銀行（ADB）、世界銀行、欧州復興開発銀行などの多国間機関、または米国国際開発庁（USAID）、国際協力機構（JICA）などの二国間機関によって管理される。ほかにも存在する。
直接アクセス方式では、受入国は国内機関を通じて資金にアクセスでき、より強い主体性を発揮できる。
UNFCCCの途上国締約国はすべて、以下の5つの資金メカニズムのいずれかを通じて気候資金を受け取る資格がある：地球環境ファシリティ（GEF）（特別気候変動基金（SCCF）と後発開発途上国基金（LDCF）を管理）、適応基金（AF）、グリーン気候基金（GCF）。
商業銀行として気候基金から利益を上げることを目的として運営されることが多い他の二国間・多国間機関と比べ、UNFCCC下の5つの基金はCBDR原則を認め、COPの成果および合意に基づいてプロジェクトを実施する。
グリーン気候基金は、気候変動に関する公式の資金メカニズムと見なされており、2010年に、途上国が利用できる最大の気候資金の基金となるというビジョンのもとで設立された。
本部は韓国にあり、GCFは、UNFCCCの先進国からの年間の拠出金を合計して、2020年以降、最低1000億米ドルをプールし、途上国の適応および緩和のニーズに資金を提供することを目的とする。
資格を有する国は、政府によって任命され、国内で資金へのアクセスと受領の門番となる国内指定機関（NDA）を通じてGCFに資金提案を提出する。受入国は、多国間機関ではなく直接アクセス認定機関を通じてGCFの資金を受け取ることもできる。
例えば、気候脆弱国であるフィリピンには、2つの直接アクセス認定機関がある：フィリピン土地銀行（Land Bank of the Philippines）およびフィリピン開発銀行（Development Bank of the Philippines）。
「提案者にとって特に煩わしいのは、事業の立ち上げから完全な資金提案書一式の提出までに至る長い過程であり、これには少なくとも1～2年かかる。さらにパンデミックによる制限によって、これは一層長引いている。」 - Rachel Herrera、フィリピン気候委員会委員。
途上国の提案には、適応と緩和の両方についての気候変動の優先分野と、それを支えるための予算を概説する国別プログラムが含まれる。
提出された資金提案は、GCFの基準および原則に基づき徹底的な審査を受け、24名で構成される理事会により承認されることになっている。
GCFは、助成金と技術支援の形で、国のNDAに対し「準備支援」を提供する。これは、GCFを通じた直接アクセスのための国内実施機関の審査・選定に関するガイドラインや手続きの策定、GCFへの完全な資金提案書の作成など、資金機関と効率的に関わるための準備を支援するものである。
準備支援プログラムの実施は、NDA自身が行うこともできれば、関連する政府機関、学界、市民社会などの様々な利害関係者の能力構築活動を実施するために第三者のコンサルタントを雇うこともできる。
3. 気候資金の受領を妨げる主な障害は何か？
1件のプロジェクトの承認を得るための長く厳格な過程が、資金の遅延の主な原因である。フィリピン気候委員会の委員であるRachel Herreraはそう述べた。同委員会は、今年財務省が引き継ぐまで5年間にわたり同国のNDAを務めていた。
例えばフィリピンは、2019年にGCFから1000万米ドルの助成金を得て、多ハザードおよび影響に基づく予測・早期警報システムを国内の台風が多い4地域に導入した。これは地方自治体が警報に対して適切な早期対応を実施できるよう支援するためである。プロジェクトの承認には提案の提出から9か月を要したが、完全な資金提案書の作成にはさらに長い時間がかかった。
「提案者、とりわけ国の実施機関とNDAが協力して取り組む際に特に煩わしいのは、事業の立ち上げから実行可能な概念ノートの作成、そして完全な資金提案書一式の提出に至るまでの長い過程であり、これには少なくとも1～2年かかる。さらにパンデミックによる制限によって、これは一層長引いている」と、Herreraは Eco-Businessに語った。
GCFへのアクセスにあたり、各国はその事務局との間で何度もやり取りを重ね、その投資基準を満たすことが求められる。これには、プロジェクトの生涯排出削減量、国が決定する貢献（NDC）との整合性、環境・社会的セーフガードおよびジェンダー平等がプロジェクトに不可欠な部分としてどのように組み込まれているかなどが含まれる。
GCF以外に、受入国は国内で追加の手続きにも直面する。例えば、提案に対して異議を唱えないことを確認するため、政府の手続きに従うことなどである、とHerreraは述べた。
「GCFに向けられた課題の一つは、特に適応プロジェクトへの助成金の資金提供や、国家機関をGCFの現地パートナーとして認定する際に、途上国の緊急のニーズに対応する柔軟性に欠けることだ」と彼女は述べた。
さらに彼女は、プロジェクト提案が最終的に承認されても、国がプロジェクトの資金全額を自動的に受け取るわけではないと指摘した。現金が支払われるまでには、なお一定の条件や目標（マイルストーン）があり、GCFは認定パートナーと協力してこれらの資金を提供するが、GCFとそのパートナー機関との間の法的事項や取り決めについて協議するため、さらに時間が必要となる。
GCF理事会の会合が年に3回しか開催されないことも、ボトルネックの一因となっているとHerreraは付け加えた。「GCFへのアクセス全体が、途上国同士で気候資金という大きなパイのうち、誰が最初に数切れを早く取れるかをめぐる競争になってしまう」と彼女は述べた。
適切な気候資金を提供できなければ、気候目標の達成も失敗に終わる。南半球の人々への影響がより大きい一方で、富裕国とその国民もまた、その結果に苦しみ、今後も苦しみ続けるだろう。
Lidy Nacpil、Asian Peoples’ Movement on Debt and Development コーディネーター
4. 気候資金提供者の基準は何か？
各気候基金には、緩和、適応、特定分野といった一定の優先事項がある。
GCFの主要な優先事項には、低排出エネルギーへのアクセスおよび発電、低排出輸送、エネルギー効率の高い建物、都市・産業、持続可能な土地利用・森林管理などを実証するプロジェクトが含まれる。
GCFは、途上国のパートナーが気候変動資金の主体性を発揮し、それを自国の国家行動計画に組み込むことを望んでおり、そのためNDAは、国の政府とGCFとの間の接点として機能する重要な窓口となっている。
GCFのすべてのプロジェクトは、国内で展開される前に、正式な異議なし書簡（no-objection letter）によりNDAの承認を受ける必要がある。GCFが採用する国主導型のアプローチは、基金の活動が国家計画文書などで示される国の優先事項に導かれることを目指している。
GCFの資金配分の枠組みは、助成金換算で、長期的に緩和と適応への投資を50:50のバランスとすることを目指している。適応向けの配分の半分を、後発開発途上国、小島嶼開発途上国、アフリカ諸国を含む、特に脆弱な国々に充てることを意図している。
認定のもう一つの基準はジェンダーの専門性であり、資金提案には、プロジェクトのサイクル全体を通じてジェンダーに関する文書が含まれていなければならない。
また、GCFは正式な先住民族政策を持っており、これは、先住民族に影響するすべての計画、または先住民族の領域に影響する計画について、先住民族の自由な、事前かつ十分な情報に基づく同意の権利を認めるものであり、GCFの意思決定に先住民族に関する配慮を組み込むことを支援することを目的としている。
5. 約束された1000億米ドルが、なぜまだ完全には動員されていないのか？
研究論文は、先週HSBCが発表したもので、気候基金が完全には動員されていない理由は、2009年の集団的合意に、その達成方法や各国の拠出方法に関する詳細がなかったことにあると指摘した。
「その後の数年間は緊縮財政が続き、そのため先進国は必要な水準の資金を提供してこなかった。また、気候資金とは何かについての明確で合意された定義もないため、解釈の余地がある」と、HSBCの環境・社会・ガバナンス（ESG）研究部門のグローバル責任者であるWai-Shin Chanは述べた。
しかし、気候資金の擁護者は、約束が果たされていないのは先進国の取り組み不足が原因だと主張しており、特に先進国の化石燃料への投資は、自国のネットゼロ目標達成に向けた支出を数倍上回っているという点を挙げている。
「気候資金は、途上国における損失と損害の費用をまかなうためだけのものではない。世界が2050年までに実質ゼロに到達できるよう、緩和措置における富裕国の公正な分担を果たすためのものでもある」と、Asian Peoples’ Movement on Debt and Development（APMDD）のコーディネーターであるLidy Nacpilは述べた。APMDDは、人民運動、地域組織、連合、非政府組織からなる地域的な連携である。
「適切な気候資金を提供できなければ、これらの目標の達成も失敗に終わる。南半球の人々への影響がより大きい一方で、富裕国とその国民もまた、その結果に苦しみ、今後も苦しみ続けるだろう」と彼女は述べた。
