2021年の国連気候変動会議による約束にもかかわらず、各国の気候緩和政策は、野心的な排出削減目標を達成するには不十分である。
OECDのエコノミスト4名が、成長と社会的包摂を促進する包括的な脱炭素化戦略を設計するための枠組みを提唱している。
両者は、排出価格付け、基準および規制に基づく政策ミックスと、分配への影響を相殺する補完的政策を提唱している。
気候変動は、私たちと将来世代の福祉を危険にさらしている（気候変動に関する政府間パネル 2021）。2021年の国連気候変動会議（COP26）がグラスゴーで開催され、その前の数か月間に新たな約束が発表されたにもかかわらず、各国の気候緩和の公約と政策は、依然として野心的な排出削減目標や、世界の気温上昇を「産業革命前の水準と比べて2度を大きく下回る」水準に抑えるという2015年のパリ協定の目標と整合していない（図1）。
図1 世界の温室効果ガス排出量は、2050年までのネットゼロとは整合していない
2000年から2050年までのCO2排出量の推移のシナリオと、2100年までの予想される気温上昇幅
注記：発表済み公約シナリオは、2021年11月3日時点のCOP26における公約を反映して更新されている。ネットゼロ排出シナリオは、国際エネルギー機関が策定した世界のエネルギー関連排出経路を示しており、2050年までにネットゼロ排出を達成するという目標に沿って、技術、投資、政策が展開されることを想定している。2100年までの予想気温上昇幅は産業革命前の水準との比較であり、推定の不確実性や将来の政策変更の可能性により、上方向のリスクがある。
出典：国際エネルギー機関（2021a,b,c）。
気候緩和政策に関して想定される経済的・分配的コストは、政策立案者がより断固たる行動を取ることを阻んでいる。COVID-19の衝撃以前の2年間（2018～19年）には、世界の実質GDPは6.4%成長した（OECD 2022b）一方、CO2排出量は2.2%増加した（Global Carbon Project 2021）。2020年には、多くの国でウイルスの拡散を封じ込めるために実施されたロックダウン措置により、世界の排出量は5.2%減少した。この年間の減少幅は2030年の気候緩和公約と整合しているが、世界のGDPが3.4%減少するという、経済的・社会的に大きな代償を伴った（OECD 2021b）。全体として、この「自然」実験は、脱炭素化の取り組みを成長および社会的包摂と両立させるための新たなアプローチと政策の必要性を改めて示している（Weder di Mauro 2021）。
複数の市場の失敗が、包括的な政策ミックスを必要としている
複数の市場の失敗と相反する政策目標により、費用対効果の高い脱炭素化戦略の設計は困難である。主要な市場の失敗の一つは、温室効果ガス（GHG）が生み出す負の外部性に関するものであり、これにより限界社会的費用と私的費用の間に乖離が生じ、気候被害を反映しない価格が形成される。第二の市場の失敗は、特にこの分野では知識が（大部分において）公共財であるため、民間市場による「グリーン」なイノベーションと技術開発の供給が不足していることに関するものである（Dechezleprêtre et al. 2013）。
その他の市場の失敗が、これら二つの問題をさらに悪化させている。例えば、健康や生物多様性の改善といった排出削減の副次的便益は価格付けされていないため、気候変動対策へのインセンティブが弱まる。また、ネットワーク効果が「グリーン」技術の普及を妨げる可能性もある。
政府は、排出削減のためにさまざまな政策手段を利用することができる（Caselli et al. 2021）。新たな研究（D’Arcangelo et al. 2022）において、我々は、排出価格付け手段、ならびに基準および規制という二つの大きなカテゴリーに属するいくつかの気候政策手段について、主要な基準に照らしてその効果を比較している。
短期および中長期的な削減費用の低減
行政費用
不確実性への対応能力
再配分および分配に関する懸念
政治経済および国民の受容性
公共予算への影響（主な例については表1を参照）。
表1 評価基準に基づき検討された主要な気候政策
注記：セルの色は、特定の政策手段に対して評価基準がどの程度有利であるかを示している（緑：非常に有利、オレンジ：中程度に有利または結果が混在、赤：不利、白：該当なし）。
本分析の全体的なメッセージは、これらの主要な基準すべてにおいて、単一の政策手段が他を上回るものはないということである。このことから、脱炭素化戦略の費用対効果と社会的受容性を高めるための補完的措置も含む、包括的な気候政策ミックスが求められる。ただし、各国の排出源の多様性（図2）、社会的選好、政治的制約（高い税負担への許容度、補償範囲、給付制度の有効性、産業構造など）により、効果的かつ実行可能な政策ミックスは国によって異なる。
図2 排出量の部門別構成は国によって異なる
選定されたOECD諸国の温室効果ガス排出量の割合（土地利用、土地利用変化および林業を除く）
排出価格付け手段
包括的な政策ミックスの第一の要素は、排出価格付け手段である（Schlögl and Schmidt 2020, Gollier 2021）。この要素には、温室効果ガス税やEU排出量取引制度などの排出量取引制度、ならびに汚染物質を多く含む製品に対する課税などのその他のインセンティブ型手段が含まれる。経済全体に統一された排出価格は緩和戦略の基礎であり、短期的な排出削減に非常に効果的である。しかし実際には、分配への影響に対する懸念や、一般的な反対世論の影響により、排出価格は全般的に低い水準にとどまっている（図3）（Furceri et al. 2021, Rausch et al. 2011）。
図3 ほとんどの国で炭素排出の価格付けが過小である
炭素価格付けスコア、2018年
重要ではあるものの、企業や家計が価格シグナルに対して反応が弱い場合には効果がないため、排出価格付けだけでは経済の脱炭素化には不十分な場合がある。さらに、排出価格付けは、時間的に可変的でない限り、景気後退時の厚生損失を拡大させる可能性があり（Benmir et al. 2021）、イノベーションおよびライセンス供与における調整の失敗への対応もほとんど行えない（Bessen and Maskin 2009）。これにより知識の波及効果や新たなグリーン技術の開発が制限され、低い削減費用の技術の開発が阻害されるリスクがある。最後に、炭素リーケージのリスクを低減するためには、国際的な政策協調が重要である（Hoogendoorn et al. 2021, Bartram et al. 2021, Schmidt et al. 2021）。
基準および規制
包括的な政策ミックスの第二の要素は、低炭素技術の普及を加速させるための基準と補助金である。これらの手段には、排出割当、グリーン認証、技術義務化など、幅広い要件を設定することが含まれる。特定の期限までに高排出の活動や技術を制限・段階的に廃止するような場合には、特に効果的となりうる。基準および規制は排出価格を直接設定するものではないが、それに伴うコストは暗黙の排出価格とみなすことができる（明示的な排出価格を設定する排出価格付け制度とは対照的である）。
基準および規制は、排出価格付けやその他のインセンティブ型政策を効果的に補完しうる（Stiglitz et al. 2017）。特に技術中立的である場合（例：取引可能な性能基準）はそうである。これらは、ネットワーク型の「グリーン」技術やイノベーションの普及を妨げる調整の失敗の克服に役立ち、企業や家計が価格に反応しない場合には排出価格付けの代替となりうる。また、基準および規制は、排出価格付けでは対処できない一部の市場の失敗、例えば近視眼的な行動、財務的制約、リスク回避などによって生じる問題にも効果的に対処できる。例えば、省エネルギー表示は、インセンティブ型手段によって引き出される行動的反応を高めることができる。
しかし、設計が不適切で調整されていない規制は、価格シグナルを曖昧にし、経済全体のインセンティブを鈍らせ、勝者を選別し、パフォーマンスの監視を複雑にすることにより、脱炭素化のコストを大幅に増大させる可能性がある。このような状況では、高い暗黙の炭素価格が生じ、脱炭素化戦略の全体的な費用対効果を損なう可能性がある。
補完的政策
補完的政策および枠組み政策は、包括的な政策ミックスの第三の要素である。これには、排出削減を直接の目的とせず、排出削減を行う政策の経済的・社会的コストを引き下げるあらゆる政策が含まれる。一部の補完的政策は、新たな削減技術の開発と普及を加速させることを目的としている（Acemoğlu et al. 2017）。これらには以下が含まれる。
研究開発およびイノベーションへのインセンティブ企業のダイナミズムを支援する措置（例：企業参入の障壁の撤廃、貿易障壁の削減、倒産制度の改革）（De Haas et al. 2021）民間資本を呼び込むため、環境・社会・ガバナンスの格付け手法のデータの一貫性と比較可能性を促進すること（Ehlers et al. 2020, Elmalt et al. 2021, Bolton et al. 2021）電力および交通ネットワークを改善するための投資拡大。例えばノルウェーでは、電気自動車用充電ステーションの数が大幅に増加（2015年から2021年の間に600%増）し、「航続距離への不安」の軽減や電気自動車販売の促進に貢献している（OECD 2022a）。
その他の補完的政策は、気候政策がもたらす分配への影響を緩和し、気候移行の過程で人々を支援することを目的としている。気候政策は一般的に逆進的である傾向があるという実証的な知見がある（Zachmann et al. 2018）。排出価格付け制度からの収入を還流させることは、これを是正し、気候政策をより累進的なものにするのに役立つ。収入の使途を特定することは、支出の優先順位に硬直性を生むため、一般的には推奨されないが、追加収入の使途を明確に伝えることで、政策への関与を強化し、信頼を築くことができるため、脱炭素化の文脈において有用な手段となりうる（Klenert and Hepburn 2018）。例えばスイスでは、2018年に可決された炭素税法において、税収の約3分の2を家計および企業への再分配に充てることが盛り込まれた（Office fédéral de l'environnement (OFEV), Confédération Suisse 2020）。
建設的な補完措置のもう一つの例は、効果的な積極的労働市場政策の推進である。このような措置は、気候政策によって生じる可能性が高い労働市場の大幅な再編を円滑にすることができる（Walker 2013）。成功例として、デンマークの「フレキシキュリティ」制度があり、グリーン雇用で必要とされるスキルの研修を含む積極的労働市場政策を通じて、雇用の流動性を支援している（OECD 2021c）。
効果的な脱炭素化戦略には、信頼される制度と透明性のあるコミュニケーションが必要である
脱炭素化の取り組みは、経済や社会に広範な影響をもたらし、勝者と敗者を生み出すリスクがある（Chancel and Piketty 2015）。広範な支持を得られる効果的な政策ミックスを特定するには、いくつかの要素が役立つ可能性がある（Furceri et al. 2021）。第一に、情報および知識のギャップを縮小することは、気候変動に対する認識を高め、国民の信頼を築くうえで重要である（van der Ploeg and Rezai 2018）。これは、例えば、誤情報への的を絞った対策を伴う公共のコミュニケーションや教育キャンペーンによって行うことができる。これがなければ、大きな反対が生じる可能性がある。
第二に、透明性のあるロビー活動を認める規制は、気候緩和を妨害しようとする、またはそのコストを不公平に配分しようとする利益団体による政策の乗っ取りを防ぐことができる（OECD 2021a）。
最後に、透明性と信頼性のある制度的枠組みの中で、利害関係者の効果的な関与は、対立する選好や優先事項を引き出し、管理し、調整するのに役立つ。デンマーク、オランダ、英国は、国民の意見を評価し、政府に独立した政策提言を行う独立の気候機関の良い例である。
