この秋、国連第73回総会（国連）がニューヨークで開催されました。国連加盟193カ国は毎年、世界的な課題について議論し、時には行動を起こすために集まります。2018年には、難民が議題に上りました。難民の数が歴史的な高水準（2017年末時点で2,540万人）に達していたことに加え、国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）が難民に関するグローバル・コンパクト（GCR）の提案を発表するために出席していたからです。
GCRは、UNHCRが主導し、ニューヨーク宣言が2016年に採択されたことを端緒とする、2年間のプロセスを経て生まれました。最終版のGCR草案では、難民保護の主な重点分野として、受け入れと入国許可、ニーズへの対応と地域社会への支援、解決策の3つを挙げています。GCRは、難民に対する従来の3つの恒久的解決策――現地統合、自発的帰還、第三国定住――を基盤とし、その他の現地での解決策や補完的な保護も加えています。第三国定住はGCRの第90段落から第93段落で扱われ、負担と責任を分担する仕組みとして提示されています。しかし、第三国定住のニーズが高まっているにもかかわらず、GCRが掲げる第三国定住への約束によって、世界各地での第三国定住の実施状況が大きく変わる可能性は低いでしょう。
UNHCRと各国が強制移動に対する恒久的解決策として第三国定住を検討し、実施するのは、難民の一部に限られます。2017年後半には、第三国定住を必要とする難民は119万人に上り、2014年の69万1,000人から増加しました。それでも、第三国定住の候補者のうち実際に定住できるのはごく一部です。2017年に定住したのは6万5,109人でした。懸念されることに、過去2年間で第三国定住枠の提供は大幅に減少し、2017年には世界全体で54％減少したほか、トランプ政権下の米国でも第三国定住が大幅に縮小しました。
私たちが新たに編集した書籍、『難民の第三国定住：権力、政治、人道的ガバナンス』で論じているように、難民の第三国定住が限られていることや、定住者数が年ごとに変動することは、第三国定住の根底にある権力関係に起因します。私たちは権力を幅広く定義し、強制や権威のような他者に対する権力だけでなく、説得や交渉のような他者とともに行使する権力も含めています。
庇護を求める権利とは異なり、難民の第三国定住は国際法に明文化されていません。難民を第三国定住させるかどうかは、受け入れ国の完全な裁量に委ねられています。第三国定住枠の提供をめぐり、国家の権限を覆せる主体はほかにありません。したがって、法的拘束力のない国連文書であるGCRは、各国に第三国定住の拡大を強制できません。
こうした背景を踏まえると、GCRが掲げる第三国定住への期待が非常に控えめであることを理解できます。たとえば、世界全体の第三国定住枠の目標を設定するよう求めてはいません。実際、ニューヨーク宣言の採択に先立ち、市民社会から第三国定住の目標設定が提案されていましたが、この目標は宣言に盛り込まれませんでした。
それでも、GCRが示す第三国定住に関する要求の一部は、ニューヨーク宣言の関連箇所（第77段落から第79段落）より具体的です。GCRは、第三国定住枠を拡大するための3カ年戦略の策定と、UNHCRが受け入れ国に提示する第三国定住対象者の構成要素について具体的な目標を定めることを推奨しています。その際、地域協定、新たに受け入れ国となる国の能力強化、民間主体の関与拡大にも言及しています。
さらにGCRは、UNHCRからの照会後6カ月以内に、受け入れ国がUNHCRの第三国定住申請の少なくとも25％を受け入れるよう勧告しています。また、UNHCRが緊急と判断したケースのために各国の第三国定住対象者枠の少なくとも10％を確保することや、第三国定住を戦略的に活用することも提唱しています。
こうした、より明確な目標の設定は、UNHCRが説得する力を反映していると考えられます。UNHCRは、新たな受け入れ国や民間主体に対し、過去数十年よりも積極的に第三国定住に関与するよう促しています。1990年代以降、UNHCRは特に弱い立場にある難民を各国が受け入れるよう説得する取り組みを拡大し、脆弱な難民のカテゴリーに関する指針を策定してきました。こうした指針は、UNHCRの『第三国定住ハンドブック』やGCRに見られ、危険にさらされている女性と少女、長期化した状況に置かれている人々に言及しています。
難民の第三国定住で最も弱い立場にある難民を重視することから、私たちは編集書籍の中で、第三国定住を人道的ガバナンスの手段と呼んでいます。最も弱い立場にある人々への支援を重視する点で「人道的」であり、国家以外にもさまざまな主体が第三国定住の実務に関与する点で「ガバナンス」なのです。
最も弱い立場にある人々に焦点を当てることは、ケアの倫理を意味します。しかし、人道的ガバナンスの受益者の権利が顧みられず、人間の尊厳や自律性を守ることより命を救うことが優先される危険もあります。また、人道支援関係者が難民に対して負う説明責任は往々にして極めて限定的であり、第三国定住した難民は受け入れ国で大きな社会経済的障壁に直面します。第三国定住のプロセス全体を通じて難民に不利に働く権力の不均衡は、深刻な問題となり得ます。
GCRが人権条約に言及している点は重要です。ただし、第三国定住に焦点を当てた段落では、人権に基づく表現はあまり使われていません。前述のとおり、現在の第三国定住枠の減少が近い将来に反転する可能性は低いため、より明確に人権を重視した表現が望まれます。また、第三国定住枠の減少は、第三国定住候補者と定住した難民の自律性や権利に悪影響を及ぼすおそれがあります。
受け入れ国での地域レベルの働きかけが、将来、新たな第三国定住の道を開く政治的意思を高め、UNHCRがこの文脈で変革の担い手となることを願うばかりです。ここで論じた課題を踏まえると、それは各国内、国家間、そしてより広い国際社会において、難民の第三国定住の根底にある権力関係を大きく変えることを意味するでしょう。
