世界銀行のインフラデータベースによると、1990年以降、世界で約9,300件の官民連携プロジェクトが記録されている。
PPPはほぼすべての複雑な課題に適用されているが、関係者は多くの場合、実際に何を伴うのかについて共通の理解がないまま参加している。
PPPを特徴づける要素は3つある。成功の共通定義、各パートナーの境界の明確化、そしてこうした枠組みは制度ではなく人によって実行されているという認識である。
今日、官民連携（PPP）は急速に拡大しており、交通やエネルギーから医療、教育、さらには刑務所に至るまで、ほぼあらゆる複雑な課題に対する一般的な解決策となりつつある。
では、PPPとは正確には何なのか。この用語は直感的で、ほぼ自明に思えるかもしれない。政府と民間セクターの間の何らかの協力関係、というように。しかし実際はそうではない。アウトソーシングの取り決めに焦点を当てた説明もあれば、共同投資の仕組みを指摘するものもあり、リスク分担を中心としたガバナンスモデルを挙げるものもある。いずれも不正確というわけではないが、こうした理解の食い違いは見かけ以上に危険である。
問題は、普遍的な定義が存在しないことではない。この用語が広範かつ至る所で使われるようになるにつれ、パートナーシップとは何か、また実際に何を伴うのかについての共通理解がないまま、その名のもとで取り決めに参加してしまうことにある。
実際のところ、パートナーシップは単に二つのセクターが協力することよりもはるかに複雑である。実際、公共と民間の主体は、従来の調達・契約モデルを通じて数十年にわたり協働してきた。世界銀行のインフラ事業への民間参加（PPI）データベースによると、1990年以降、世界で約9,300件のプロジェクトが記録されている。したがって、協力そのものは決して新しいものではない。この違いが見落とされると、期待のずれから生じる高くつく誤りを招き、協働の本来の目的を損なうことになる。
PPPをめぐる複雑さ
PPPは単なる制度的取り決めの一つではない。根本的に異なる権限、インセンティブ、資源、制度文化を持つ主体間の長期的なコミットメントであり、その違いゆえにPPPは諸刃の剣となる。管理が不適切であれば、対立を招き、資源、時間、労力の大きな損失につながる。適切に管理されれば、どちらのパートナーも単独では達成できない成果を引き出すことができる。
PPPを定義する3つの要素
いずれかの取り決めに参加する前に、各関係者は、自らが何に同意しようとしているのかを真に理解するために、3つの定義的な要素を明確に理解しなければならない。
1. PPPは、成功がどのような姿であるかについての共通理解の上に成り立つ
PPPは、政府と非政府組織との間の協力関係であり、公的な使命、商業的機会、社会的使命のいずれによって動かされるかを問わず、同じ成果の達成に関心を共有する取り決めである。しかし、成果を共有することは、成功がどのようなものかについての理解まで共有していることを意味するわけではない。
「信頼できる」バスサービスの提供を目標とする公共交通のPPPを考えてみよう。当初これは単純に思えるが、「信頼できる」とは実際に何を意味するのかと問うまでは、の話である。バスが5分ごとに到着することなのか、10分ごとなのか。1日18時間の運行なのか、24時間なのか。こうした定義はそれぞれ、各関係者の立場によって、コスト、リスク分担、社会的成果の在り方を異なるものにする。
したがって、成功の共通定義に到達することは、当初の見た目以上にはるかに複雑になることが多い。すべての関係者が交渉し、トレードオフを受け入れる意思を持つことが求められるからである。そこに到達するためには、各関係者が、すべてのパートナーがリスクを自ら負う立場にあることを確保する何かを持ち寄らなければならない。そうすれば、目標が達成されたときには全員が利益を得て、失敗したときには全員がその負担を分かち合うことになる。
良い知らせは、成功の共通定義に到達すれば、インセンティブは自然に一致する傾向があり、個々の短期的な利益よりもパートナーシップの長期的な持続可能性を優先する意思決定が促されるという点である。
2. PPPは各パートナーの境界の範囲内で運営される
PPPにおいては、各主体が持ち寄るものによって、その主体が適切なパートナーであるかどうかが決まる。その能力は、他者の能力を補完するものであり、かつ共通目標の達成に不可欠なものでなければならない。ただし、適切な資源を提供するだけでは十分ではない。
PPPに参加する前に、各関係者は、資本、実行能力、専門的知見、社会的正統性といったこれらの資源が、各主体が活動できる範囲を決めるものではないことを認識しなければならない。それらの境界は、各関係者が代表するセクターによって定められており、その中核的な理念は、単に共に活動することによって移転できるものではない単に共に活動することによって。
この区別は極めて重要である。特に、近年、公共の課題解決の領域により多くの非政府主体が参入してきており、政府の役割が代替され得るのかについて混乱を生じさせている。とりわけ政府が成果を出せない場合には、その混乱は大きくなる。PPPにおいて、民間企業は、どれほどの資本を提供しようとも、公共政策に影響を及ぼしたり、選挙で選ばれた機関に属する決定を行ったりすることはできない。同様に、政府が民間主体と同じ市場リスクを負うことや、実行する能力や専門性を持たないことを実行することは期待できない。こうした線引きが越えられると、PPPは説明責任、ひいては民主主義への脅威となるおそれがある。
これこそが、PPPを複雑な取り決めにしている理由である。パートナーは、互いの強みを共に創出し活用するために十分に深く協力しなければならない。同時に、決して越権行為をしないよう、十分な明確さと規律を保たなければならない。
PPPの成功は、単にセクター横断的な調整にあるのではなく、それが何であるかについての明確な理解を持ってパートナーシップに参加することにある。
3. PPPは制度ではなく、人によって実行される
PPPは制度間で構築されることもあるが、実際にはその背後にいる個人によって実行される。個人はそれぞれ、自らのインセンティブ、プレッシャー、自我、偏見、死角によって形作られている。そのため、PPPに参加するには、これらの取り決めが極めて人間的な基盤の上で機能していることを認識する必要がある。
したがって、成功するPPPには、契約上の一致以上のものが必要である。明確な役割、コミュニケーションの仕組み、意思決定プロセスを含む、協働関係の意図的な管理が求められる。相手がどのように考え、何を重視し、どのような制約に直面しているかを理解することは、効果的な調整の鍵である。しかし、こうした理解は、体系的なやり取りと反復的な関与を通じてのみ生まれる。
これは、PPPが政府と民間企業に限定されず、慈善団体、非営利団体、民間企業、学術機関など、幅広い非政府主体との協働も含むため、特に重要である。必要な管理の在り方は、事例ごとに異なる。
パートナーシップへの参加は、決して初期設定の判断であってはならない。PPPは強力な手段であるが、常に適切な手段とは限らない。参加を決める前に、各関係者は次の点を問わなければならない。成功の共通定義に到達するために、交渉しトレードオフを受け入れる意思が本当にあるか。各主体がどれだけの資源を持ち寄るかにかかわらず、自らとパートナーの双方の境界を尊重する用意があるか。そして、制度的な関係にとどまらず、最終的には人間的な関係に関与する覚悟があるか。
これらの条件が満たされれば、パートナーシップは、どの主体も単独では達成できない成果を引き出すことができる。したがって、PPPの成功は、単にセクター横断的な調整にあるのではなく、それが何であるかについての明確な理解を持ってパートナーシップに参加することにある。
