ベネズエラの深刻な政治・経済危機は、ラテンアメリカ各地の都市を窮地に追い込もうとしている。230万人を超えるベネズエラ人が、2014年以降、同国人口の約7％に当たる人々が国外へ逃れた。その多くはブラジル、チリ、コロンビア、エクアドル、ペルーの町や都市に避難先を求めている。今年初めのある時期には、1日最大5,000人の亡命希望者や強制移住者がベネズエラ国境を越えていた。その多くは、受け入れ態勢の整っていない南米最貧の国境の町で路上生活を余儀なくされた。
比較的少数の新たな到着者であっても、受け入れ国で大きな政治的反発を引き起こすことがある。2015年以降にブラジルへ避難を求めたベネズエラ人は約5万6,000人で、国外へ逃れる移民総数の約2％に当たる。ガーディアン紙は最近、次のように報じた。ロライマ州の州都ボアビスタなどでは、新たに到着した人々が市のサービスを圧迫している。州当局によると、2015年以降、移民に責任を負わせる形で、犯罪が132％増加し、診療所の受診件数は6,500％急増したという。
ブラジルの国境地帯の町では、移民への敵意も急速に高まっており、ベネズエラ人移民への攻撃が増加している。先月、ベネズエラ人移民がブラジルのパラカイマ市で殺害された。地元住民が強盗だと非難したことがきっかけだった。今年初めには、ロライマ州ムカジャイでベネズエラ人50人が追放され、近隣の町ロライノポリスでは別の移民が殺害された。騒乱が広がるなか、平穏を保つためブラジル軍が急きょ派遣された。
激しい争いが予想される選挙の年を迎え、ブラジルの右派政治家の一部は、悪化する世論を利用して、国内のあらゆる問題を新たな到着者のせいにしている。例えばロライマ州政府は、ベネズエラとの国境を違法に封鎖したが、わずか15時間後に最高裁判所の命令で再開を余儀なくされた。一部の都市では、市当局がサービスを利用する際にパスポートの提示を求めている。隣国のコロンビア、エクアドル、ペルーの都市でも同様の措置が導入されており、移民の流入急増がポピュリズムの波を煽っている。
難民への世界的な反発
難民への反発は、ラテンアメリカに限られたものではない。オーストラリア、ドイツ、ハンガリー、イタリア、ポーランド、セルビア、スロベニア、そして米国のポピュリストたちは、移民や難民を締め出すことに躍起になっている。米国の難民受け入れ数は、1980年に難民法が制定されて以来、最低水準にある。2017年に受け入れられた難民はわずか3万3,000人で、トランプ大統領は2019年までに受け入れ上限を1万5,000人に引き下げる決意だ。2015年に100万人を超える難民が欧州に到着して以来、同地域の各国政府は国境にフェンスを設置し、支援予算を削減し、国外追放を強化してきた。難民や移民に対する同様の感情は、世界の強制移動を余儀なくされた人々の大半を受け入れているアフリカ、中東、南アジアの都市でも見られる。過去10年間にダーバンやヨハネスブルクで起きた外国人の超法規的殺害
は、移民や難民を犯罪者と決めつける南アフリカのポピュリストたちに煽られたものだった。ナイロビのソマリア難民は、警察の標的にされることが常態化している。彼らが国家安全保障上の脅威だと非難するケニアの政治家の意向を受けた場合も多い。一方、バングラデシュの国境の町は、ミャンマーから逃れてきた70万人を超えるロヒンギャ難民の受け入れに苦慮している。難民が食料不足を招き、物価を押し上げ、賃金を下げているとの不満も出ている。しかし、国境封鎖を決意した人々は、難民流入の驚くべき規模
を前に、困難な戦いを強いられている。世界的な難民危機は、ますます都市の危機となっている。国連難民高等弁務官事務所（UNHCR）によると、難民は1,750万人を超え（全体の約60％）、さらに約3,200万人の国内避難民（世界全体の80％）が、大都市、中規模都市、小規模都市に暮らしている。難民の多くは、通常は隣国にある故郷にできるだけ近い都市部で、家族や友人と暮らしている。これは、難民の大半が受け入れ国によって意図的に都市中心部から遠い農村の居住地や「キャンプ」に集められていた過去とは大きく異なる。不十分な国際的対応世界難民評議会が発表した新たな報告書『
難民と都市
』で私が説明しているように、この都市難民危機への国際的な対応は、ひどく不十分だ。支援を動員し、国や地域の対応を調整できていないため、新たな到着者への支援が断片的になり、すでに定住した人々に対する政治的反発も強まっている。これは決して新しい問題ではない。都市難民が制度的に顧みられてこなかった状況は、1951年の難民条約制定にまでさかのぼる。しかし、いまや無視し続けることは難しくなっている。難民や亡命希望者を支援する世界有数の組織はUNHCRだ。しかし最近まで、難民の需要に対応する都市を支援する際、UNHCRはほとんど何もしてこなかった。同機関が初めて都市難民に関する公式の政策声明
を発表したのは1997年のことだった。援助が難民を意図せず都市に引き寄せることを懸念し、その政策は支援を減らし「自立」を促すよう求めた。
人権活動家やUNHCR職員は、この方針を強く批判した。同機関が2009年と2014年に発表した戦略文書では一定の前進が見られたものの、なお不十分だった。適切な計画を立てれば、難民や亡命希望者は負担になるどころか、地域経済に純粋なプラスの影響をもたらす傾向がある。UNHCRの最新の戦略計画でさえ、都市難民については一度だけ言及し、同機関の支援対象の大半を占めることを認めるにとどまっている。具体的な構想や提言はない。しかし、状況は変わり始めているのかもしれない。UNHCRは最近、都市当局との連携も含め、難民への連帯を促す新たなキャンペーン「#WithRefugees
」を開始した。
UNHCRや他の国際機関が都市による難民の保護と社会統合を支援することに消極的だった理由の一つは、国家がそれを望んでいなかったことにある。UNHCRは長年、国連加盟国、とりわけ難民受け入れ国から、難民の都市への移動を制限するよう圧力を受けてきた。援助機関の間では、難民が都市に移り住めるようにすれば、受け入れ政府の反感を買う可能性があるという見方が一般的だった。受け入れ国の政府は、避難民を国内外の安全保障上の脅威とみなすことが多かったからだ。各国当局も、国境を越えた人口移動や国内避難への対応で、都市の発言権を強めることに長年抵抗してきた。難民に関する1951年条約にも1967年議定書にも、都市難民に関する具体的な言及はなく、まして都市当局の具体的な役割や責任に関する指針もない。新たに採択された持続可能な開発目標（SDGs）
も、都市部での避難について触れていない。また、移住に関する新たな二つの国際協定も、
難民に関する協定も、強制移住者を支援するうえで都市が果たす中心的な役割をほとんど考慮していない。都市が主導権を握るこうした欠落は見過ごされていない。都市や都市間ネットワークは、難民に関する国際協定の内容を決める際により大きな発言権を求めて声を上げている。昨年、ニューヨーク市が主導する少数の都市代表団が、難民に関する国際協定の全体的な文言と内容を改善するため、提言を提出した。同様に2017年には、国際移住機関が国連人間居住計画（UCLG）とともに150都市を集め、意思決定の場への参加を求める
メヘレン宣言
に署名させた。また2015年には、ユーロシティーズが「連帯する都市」を設立した。欧州の主要都市ネットワークである同組織は、欧州最大の140を超える都市と45の都市圏の地方政府を代表しており、中東や北アフリカからの移民流入を受けて、都市によるサービス提供を支援し、社会的結束と統合を守る長期的解決策を見いだすことを目指した。
都市は、難民を歓迎し、保護、ケア、支援を促進するための法的・政策的枠組みの整備にも取り組んでいる。米国には、包摂のための組織的な戦略を策定し、新たな到着者のリーダーシップを育て、難民を支援することを約束した「歓迎する都市」が100以上ある。さらに米国の500の自治体は、自らを「聖域都市」と称し、連邦政府による移民法執行に抵抗するとともに、難民支援の最前線に立っている。自治体向け資金の削減が脅されているにもかかわらずだ。一方、英国では「サンクチュアリ・シティ
」が、難民に思いやりある解決策を提供する別のアプローチとなっている。現在、英国全土で少なくとも80のサンクチュアリ・シティが、難民や亡命希望者など、安全を求める人々を歓迎することを約束している。欧州各地の大都市や中規模都市も、ユーロシティーズと連携し、同様の戦略を採用している。都市は、都市難民をめぐる議題への影響力を高めるため、資源を共同で活用している。現在、ガバナンスや気候変動から公共の安全や移住まで、都市の優先課題に取り組む都市間ネットワークは200を超える。そのうちいくつかは、都市が難民を保護し支援する方法について、専用の指針を設けている。例えば、2016年に設立された世界市長議会は、難民を受け入れる包摂的な都市の推進や、難民のための提言などに取り組んでいる。包摂的で持続可能な都市の国際連合も、情報共有と優れた実践の普及を強化している。新たな取り組みとしては、社会的統合などを推進し、2018年10月に初会合を計画している「Urban20」がある。
新たな到着者を歓迎する環境を整えることには、十分な理由がある。批判とは裏腹に、難民や亡命希望者は、移住先の都市で犯罪の急増を引き起こしていない。高所得、中所得、低所得の環境を対象とした調査からは、難民や複数の移民集団から成るコミュニティの犯罪率は、受け入れ地域の平均より低い傾向にあることが分かっている。難民や亡命希望者を再定住させた米国の都市では、
実際に犯罪が減少した
。これは、難民や亡命申請者が犯罪に関与することは決してないという意味ではない。関与する割合が国内平均を下回る場合が多いことを示している。適切に計画を立てれば、難民や亡命希望者は負担になるどころか、地域経済に純粋なプラスの影響をもたらす傾向もある。長期的には、急な流入による短期的なマイナスの影響は和らぎ、しばしば逆転する。米国への難民到着を調べたある研究では、納税や起業活動を通じて、長期的に労働市場へ悪影響を及ぼした証拠は見つからなかった。近隣諸国の労働市場に対するシリア難民の影響を扱った別の論文でも、失業率や労働参加率への混乱はほとんど確認されなかった。都市における難民の効果的な社会的・経済的統合は、適切な計画にかかっている。新たな到着者によって住宅、医療、教育、福祉サービスの需要が急増することは確かだが、適切な分散政策で影響をある程度抑えられる。欧州の都市を対象にしたある調査では、難民は地域住民に比べ、劣悪な宿泊施設、不均一な支援、労働者の権利への限られたアクセス、社会的ケアや障害者支援のばらつきに直面していることが分かった。こうした不足は難民のニーズが過剰だからではなく、現場で有資格の職員や十分な資源が不足しているためだ。都市の対応能力が大幅に超過している状況では、人道支援・開発機関は都市難民や亡命希望者への支援を大幅に強化する必要がある。国際赤十字委員会のような機関は、都市を迂回するのではなく、都市と協力する必要があると認識し始めている。これは見かけ以上に大きな転換だ。20世紀の大半、援助機関は農村のキャンプに収容された難民へ直接支援を提供することに重点を置いていた。この偏りは、特に多くの難民を受け入れた国を含む国連加盟国によって強められていた。こうした対応は受け入れられない。規制のない都市化や、ますます深刻化する気候変動といった大きな潮流によって、考え方の転換が迫られている。国家政府と比べ、都市には難民を保護し支援するうえでの強みがある。実務の現場で活動し、成果を出さなければならないからだ。また都市は、新たな到着者と受け入れ地域の具体的なニーズに合わせてサービスを調整するうえでも独自の立場にある。しかし、ブラジルの都市のように貧しい都市には、より大きな政治的権限と経済的支援が必要だ。都市は（まだ）移民法を制定できる立場にはないかもしれないが、難民の暮らしを容易にするよう法律や政策を変えることはできる。活動を拡大するには資源が必要であり、そのためには国の法律を改正し、都市が独自の居住政策を定め、移住者がもたらす税収を保持できるようにする必要がある。Urban20は、社会統合などの課題に取り組み、2018年10月に初の会合を開催する予定である。
新たに到着した人々を温かく迎える環境を整えることには、十分な理由がある。これに反する非難とは裏腹に、難民や庇護希望者は、移住先の都市で犯罪の急増を引き起こしてはいない。上・中・低所得のいずれの環境においても、難民コミュニティや複数の移民集団から成るコミュニティは、受け入れ地域の平均的なコミュニティより犯罪に関与しにくいという証拠がある。米国では、難民や庇護希望者が定住した都市で、犯罪は実際に減少した。これは、難民や庇護申請者が犯罪に関与することは決してないと言うものではなく、関与する割合が全国平均を下回ることが多い点を強調するものである。
適切な計画があれば、難民は負担どころか、地域経済に純プラスの影響をもたらす傾向もある。長期的には、急な流入がもたらす短期的な悪影響はしばしば緩和され、逆転することも多い。米国への難民流入を調べたある研究では、納税や起業活動を通じて、労働市場に長期的な悪影響が生じることは確認されなかった。近隣諸国の労働市場に対するシリア難民の影響を扱った別の論文では、失業率や労働参加率に与える混乱はほとんど見られなかった。
難民を都市に効果的に社会・経済統合するには、賢明な計画が鍵となる。新たに到着した人々によって、住宅、医療、教育、福祉サービスへの需要が急増しうるのは確かだ。しかし、適切な分散政策によって、その影響をある程度緩和できる。欧州の都市を対象にした調査では、難民は地域住民に比べて、劣悪な住居、不均衡な支援、労働者の権利への限られたアクセス、社会的ケアや障害者ケアのばらつきに直面することが多いと分かった。こうした不足は、難民のニーズが過度であるためではなく、現場の有資格職員や適切な資源が不足しているために生じていた。
都市の対応能力が著しく限界を超えている状況では、人道支援・開発機関は、都市に暮らす難民や庇護希望者への支援を大幅に強化する必要がある。赤十字国際委員会のような機関は、都市を迂回するのではなく、都市と協力する必要があることに気づきつつある。これは、見かけ以上に大きな方針転換である。20世紀の大半、援助機関は農村部の収容キャンプにいる難民へ直接支援を提供することに重点を置いており、この偏りは、特に多数の難民を受け入れている国々を含む国連加盟国によって強化されてきた。このようなアプローチは容認できない。規制のない都市化や、ますます深刻化する気候変動などのメガトレンドが、考え方の転換を迫っている。
各国政府に比べ、難民の保護と支援において都市は比較優位にある。実務の現場で活動し、成果を出さなければならないからだ。また都市は、新たに到着した人々や受け入れコミュニティの具体的なニーズに合わせてサービスを調整するうえで、独自の強みを持つ。しかし、ブラジルの都市のような貧しい都市には、より大きな政治的権限と経済的支援が必要だ。都市は移民法を制定する立場に（まだ）ないかもしれないが、難民の生活をより容易にするため、法律や政策を変えることはできる。活動を拡大するには資源が必要であり、そのためには各国の法律を改正して、都市が独自の居住政策を決定し、移住者が生み出す税収を保持できるようにする必要がある。
