2010年1月のハイチ地震では数千人を大きく上回る人々が死亡し、損害と損失は推定78億米ドルに上りました。そのうち30億米ドル超は住宅部門だけで発生しました。
ハイチ対応の不備について逸話的な話だけを聞いてきた人々には意外かもしれませんが、この災害を通じて生まれた模範的な取り組みの一部は、すでに他の災害対応でも再び活用されています。
第一に、緊急時の初動シェルター支援は目覚ましいものでした。150万人の避難民が、4～5か月以内に何らかのシェルターを得ました。住宅復興の過程でも、優れた取り組みが生まれました。インフォーマル居住地区でも建物の居住適性評価を実施すること、都市部の賃貸世帯に条件付き現金給付を行うこと、スラム改善を住宅復興戦略として用いること、そして効果的な情報管理が数多く実施されたことです。
とはいえ、行われたことのすべてが模範的だったわけではなく、ハイチ復興に携わった組織は、地震後の数年間、自らの活動を厳しく検証してきました。2014年、世界銀行は、ハイチ復興に携わった多くの人々から意見を募り、主要なリスク軽減、シェルター、住宅の課題と教訓を特定する独自の分析を完了し、この共同の振り返りに貢献しました。
世界銀行は、国際赤十字・赤新月社連盟、国連ハビタット、ハビタット・フォー・ヒューマニティ・インターナショナル、災害復旧・復興グローバル・ファシリティと協力し、ハイチ対応を詳細に検証しました。特に、避難民へのシェルター提供から再定住住宅の提供へ移行する重要な局面に焦点を当てました。
世界銀行が2015年に刊行予定のこの報告書は、緊急対応初期に下された決定が住宅復興にどのような影響を及ぼしたかを詳しく検討します。
建物評価がもたらした予想外の価値。
世界銀行と複数の機関は、安全でない建物によるさらなる死傷を防ぐため、インフォーマル居住地区の住宅を含め、地震被災地域のすべての建物を評価するというハイチ政府の決定を支援しました。地震後最初の6か月間に、居住適性を判断するため25万棟の建物が評価されました。18か月間では、40万棟を超える建物が評価されました。この決定の重要性は時の経過とともに明らかになりました。データが、居住地区のリスク評価や復興費用の見積もりなど、想定外の目的にも使われたためです。この経験から得られた教訓は、より優れた評価がいずれ実施されると想定せず、データの潜在的な用途を事前に検討し、それに応じて評価を設計することでした。
Tシェルターの費用と便益。
重要な決定の一つは、Tシェルターとして知られる木造の仮設住宅を11万棟超建設することでした。この戦略を支援するため推定5億米ドルが集められ、多くの家族が支援を受けました。しかし、Tシェルターでは、国内避難民が暮らすハイチを象徴するキャンプの人口をほとんど減らせませんでした。土地がなく、Tシェルターを設置できない賃借人が非常に多かったためです。実際、賃借世帯の大半にとって、Tシェルターを受け取れる場所はキャンプだけでした。2014年9月時点で、2万3,000世帯が暮らす123か所のうち、約20％は主にTシェルターで構成されていたと、IOMは報告しています。
条件付き現金給付の有用性。
復興初期には、技術的な問題や事業拡大に寄付者が苦慮したため、既存建物の修繕プログラムは資金不足でした。しかし、貧困層の都市部賃借人を再定住させる戦略としての自然減とTシェルターの限界は、キャンプ人口が2012年半ばまでに約50万人に減少する一方で、その中の賃借人の割合が着実に上昇するにつれ、ますます明白になりました。この状況から、ハイチの住宅復興における真の革新の一つである賃貸補助プログラムが生まれました。国際赤十字・赤新月社連盟、国際移住機関、多数のNGO、世界銀行などの機関が連携しました。機関は、引っ越し費用と数か月分の家賃を賄う現金給付による賃貸支援を提供し、家族がキャンプを離れられるようにしました。この取り組みが標準化され、規模を拡大すると、家主は賃貸用の住居を追加で提供し、キャンプにいる貧困層の賃借人の数は大幅に減少しました。
復興調整の課題。
ハイチ復興の分析は、災害復興における二つの主要課題、すなわち制度的能力と調整に触れずには完結しません。災害を、政府の管理能力を超える事象と定義するなら、支援に来た人々がその不足を効果的に補えるようにするのが調整です。しかし、連帯と主権の適切な均衡を見いだすこと、つまり政府の権限を侵害せずに支援を提供することは、重大な課題です。ハイチでは、こうした問題をめぐって政府、新設されたハイチ復興暫定委員会、NGOを含む外部機関の間に緊張が生じ、復興プロセス全体が脅かされることもありました。
国際人道対応・調整体制のクラスター・システムなどの仕組みは、災害後ニーズ評価が作成される前から、ハイチで適切に展開されました。しかし、地震後に活動した1万のNGOのうち（ブルッキングス研究所の推計）、政府に登録するか、クラスター会合に参加したのはごく一部でした。
刊行予定の報告書は、こうした事実を検証し、調整の改善によって復興をより効率的かつ費用対効果の高いものにし、地震その他の自然災害に対する脆弱性を軽減する具体策を求めることで、再建の安全性を高められたかを問います。
ハイチが私たち皆に教えてくれたこと。
地震以降、ハイチ政府は、手頃な価格の住宅の供給量と安全性の両方を高めるため、数々の措置を講じてきました。特に、住宅および公共建築物の建設を調整する機関（Unité de Construction de Logements et de Bâtiments Publics)を設立し、住宅部門における寄付者と政府の取り組みを監督しています。また、同国初の手頃な価格の住宅政策と、初のスラム改善戦略を策定しました。
国際的には、ハイチでの経験が、復興調整の標準化に向けた取り組みを後押ししました。その一つが、世界銀行の災害復旧・復興グローバル・ファシリティが作成した最近の草案「災害復興フレームワーク策定ガイド」です。このような取り組みには、過去10年間に人道支援の調整で大きな成果を上げてきたのと同様に、復興の計画、資金調達、調整に関するルールをより明確に定める大きな可能性があります。
台風ハイエンの被災者であるフィリピン市民数千人は、ハイチで得られた教訓の恩恵を受けました。災害リスク軽減が住宅復興の主要原則となり、世帯が自力で復興するための資金支援が災害直後から始まったのです。
結局のところ、最近の災害で、ハイチの教訓が完全に生かされたと明確に示すものはまだありません。それでも、より効果的に協力して強靱な復興を実現する方法について教えてくれたことに、私たちはハイチに感謝できます。
国際機関は、復興プログラムを批判的かつ客観的に分析し続け、そこから学ばなければなりません。しかし何より重要なのは、政府が教訓を学び、真摯に受け止めることです。市民も同様です。適切に運営された復興プログラムから最終的に恩恵を受けるのは市民だからです。
この記事は当初、 世界銀行のラテンアメリカ・カリブ海ブログ に掲載されました。掲載は、世界経済フォーラムが見解を支持することを意味しません。
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著者：Priscilla M. Phelpsは、GFDRRで活動した災害後復興の専門家です。Sylvie Debomyはシニア都市計画専門家です。Michel Materaはシニア災害リスク管理専門家です。
画像：2011年3月21日、ポルトープランス中心部の露店の前を歩く人々。REUTERS/Eduardo Munoz。
