世界各地のセーフティネットは、批判者からの攻撃を日常的に受けている。その主張は誤解を招くものでありながら、おなじみのものでもある。補助金付きの医療保険、食料・栄養プログラム、貧困層を対象とした現金給付などの施策は、怠惰を助長し、ただ乗りを促し、依存の文化を生み出すと言われている。これに対応して政策立案者は、資金を削減し、インフレによって給付額が目減りするのを放置し、社会プログラムを国民が利用しにくいものにしている。
一世代前のアメリカでは、ビル・クリントン大統領が「我々が知る形での福祉を終わらせる」と約束した。そこでは、困窮者への所得支援が貧困を生むという前提が置かれていた。その結果、政権は給付額と給付期間を大幅に削減し、より厳しい受給資格要件を導入した。同時に社会プログラムには、就労可能な成人で就職できない、あるいは就職しようとしない者の給付を打ち切るなど、労働市場への参加を促す仕組みが盛り込まれるようになった。新設された主要プログラムの一つの名称そのものが、支援は無期限ではないという期待を示していた。一時的貧困家庭一時扶助（TANF）と名付けられ、支援が無期限ではないことが強調された。
今日でも、依存とその影響への固執は変わらず強い。トランプ政権の新たな指令を受けて、ケンタッキー州、アーカンソー州を含む米国の14州が、就労要件の導入を発表または導入し、メディケイド（低所得者向けの公的医療保険）の受給資格の条件とした。政府が米国のセーフティネットの将来について発表した声明によれば、目標は「国民を福祉から就労へ、依存から自立へと導くこと」である。
しかし、政府の支援が依存を生むという考え方は、いずれかの国に固有のものではない。すべての国が貧困層のためのセーフティネットの提供において固有の課題に直面しているとはいえ、そうである。さらに、依存に関する考え方は富裕層の間だけに広がっているわけではない。社会プログラムの支援対象そのものである人々からも、似た不満がしばしば聞かれる。したがって、こうした考え方が政策に反映されるのも不思議ではない。
だからこそ、市民の依存に対する態度が、それぞれの国のセーフティネットにどれほど影響するかを理解することが重要である。世界価値観調査を用いて、私の同僚と私は、人々が貧困を社会的・経済的不公正ではなく怠惰に帰する度合いと、それが再分配に関する考え方とどのように関係するかを評価した。私たちは明らかにした。貧困を意志の欠如に帰する人が多いほど、その国の所得移転制度は寛大さに欠けることがわかった。
セーフティネットか、それともトランポリンか
つまり、依存に関する考え方は、貧困層とその必要とする保護に現実的かつ具体的な影響を及ぼしうる。しかし、もしその考え方が誤っていたらどうだろうか。例えば、福祉プログラムは依存を生むどころか、支援が一時的・散発的ではなく安定したものであれば、人々が経済的自立を達成するために必要な手段を実際に与えうる。その場合、政府の支援を長期にわたって提供することは、特に低所得家庭が将来のためにより長期的な投資を行えるようにすることを通じて、社会的・経済的に大きな成果をもたらしうる。
社会プログラムが依存を生むのか、それとも自立を促すのかを明らかにするため、私の共著者と私は研究したインドネシアの現金給付制度「プログラム・クルガ・ハラパン（希望の家族プログラム）」の効果である。世界銀行の支援を受けて、インドネシア政府は2008年に大規模な政策実験としてPKHを開始した。プログラムは無作為に選ばれた180の郡で実施され、プログラムのない180の郡からなる対照群と比較された。全体で14,000世帯を対象に、プログラムの成果を評価するための調査が行われた。
PKHは、国内で最も貧しい世帯に対して四半期ごとに現金給付を行う。おおむね所得分布の下位7％以内にある世帯が対象である。給付額は受給者の所得の7〜14％を占めるため、世帯のすべての必要を賄うことは意図されていない。さらに、このプログラムは家族を対象としており、受給者は給付金を子どもへの投資に使うよう促された。対象となるのは子どもまたは妊婦がいる世帯のみで、手当の一部は、基本的な予防接種や最低9年間の就学の完了など、保健および教育に関する各種の義務の履行を条件とした。多くの国と同様に、こうした条件は実際には履行の確認が難しいため、条件を満たさなかった世帯も多くが全額を受け取った。
PKHの重要な特徴の一つは、単に仕事の合間や経済的ショックの際に数週間や数か月の支援を提供するにとどまらないことである。むしろ、極度の貧困にある人々に焦点を当て、貧困から抜け出すには時間がかかり、一貫した支援と安定が必要だという理解のもとで、少なくとも6年間にわたり実施された。
給付を検証する
2011年に、PKHの当初の効果に関する研究が発表され、約2年後に、健康と教育に関する短期的な指標に好影響があったことが示された。例えば、このプログラムは受給者による産後ケア施設への受診と、子どもの小学校・中学校への就学を増加させたことがわかった。
この当初の成功を受けて、インドネシア政府はその後数年間にわたりプログラムを広く拡大した。2013年までに、全国3,400の郡で約230万世帯に支援を提供するようになった。しかし、この時点では、政府は無作為抽出の従来の方法ではなく、特定の県を対象とするようになった。その結果、当初の対照群の郡の多くは対象から外れ、まだプログラムを受けていない。
これにより、貧困世帯が継続的な支援を、差し迫った必要を超えて受けた場合に何が起こるのか、また研究者が「中期」（この場合は6年）と呼ぶ期間に何が起こるのかを理解する、まれな機会が得られた。当初の治療群と対照群にあった14,000世帯を再調査したところ、いくつかの興味深い結果が得られた。
まず、発育阻害、すなわち成長の障害について述べる。これはインドネシアで最も深刻な子どもの健康問題の一つである。子どもは栄養不良の場合に成長が遅くなるため、年齢に対する身長は栄養状態を示す代理指標となりうる。研究では、示されているのは、発育阻害、低いIQ、そして将来のより低い社会経済的成果の間の相関関係である。
2年の時点では、PKHは子どもの発育阻害に影響を与えなかった。しかし、身長は時間をかけて累積的に表れる健康の指標であるため、プログラムからの支援を継続した後にのみ発育阻害が改善し始める可能性があった。実際にそのとおりになった。6年の時点で、家族がPKHから定期的に追加の支援を受けてきた子どもは、対照群の子どもに比べて発育阻害を経験する可能性が23〜27％低かった。
学校への復帰
教育についても同様の効果が見られた。2年の時点で、PKHは7〜15歳の子どもの就学率を高めたが、15〜17歳の子どもには影響しなかった。当時、我々は、プログラム以前に中退した年長の子どもは、家庭の資源が最近改善したとしても、年少の子どもに比べて学校に戻ることが難しいだろうと考えた。
しかし、家庭がプログラムへの継続的なアクセスから恩恵を受けられれば、子どもたちはより早い年齢で中退しないのではないかと考えた。その結果、15〜17歳の層の就学率は時間とともに改善するはずである。ここでも、この予想は的中した。6年の時点で、家庭が9〜11歳頃にPKHの給付を受け始めた子ども（つまり現在15〜17歳）は、約16％就学している可能性が高かった。
こうした健康と教育の改善の重要性は、いくら強調してもしすぎることはない。子どもに栄養と教育へのアクセスを保障すべきだという明白な道徳的議論は別としても、低所得世帯へのこうした投資は、労働市場への参加と生産性の向上を含む、広範な経済的利益に結びつく可能性が高い。そしてそれは、ひいては社会プログラムそのものへの依存の減少につながりうる。
要するに、インドネシアの現金給付プログラムは、公衆衛生と教育の中で最も根強く問題の多い分野のいくつかにおいて、大きな改善をもたらした。さらに重要なのは、こうした成果が、6年間にわたる子どもへの累積的な投資によって実現したことである。一時的または散発的な給付のプログラムでは、これらの結果は達成されなかった可能性が高い。
我々が知る形の福祉
それでも問題は残る。こうしたプログラムは「依存の文化」を生み出すのか。PKHの場合、より健康で教育を受けた子どもたちは、高い所得を得て、将来にわたってより長く働くことができる立場に立つと考えられる。もちろん、これを実証的に確認するには、元の標本集団が労働市場に入り、キャリアを築く成人期まで追跡調査する必要がある。
その間にも、批判者は、このプログラムが今日の就労可能な成人に依存を生むと主張するのは間違いない。さらに、就労せず「失業手当で生活する」という親の態度が子どもに受け継がれることで、依存の文化が世代を超えて再生産されるとさえ主張するかもしれない。
しかし、そもそも福祉依存という考え方がどこから来ているのかを、一歩引いて検討する価値がある。貧困層における依存、怠惰、自発的な失業に関する考え方が広く蔓延していることはわかっている。しかし、なぜそうなのか。
主な原因は古典的な経済理論にあるようだ。この理論は、政府が給付を提供すると、個人は働く時間を減らす余裕があると判断するかもしれないと予測する（経済学者はこれを「所得効果」と呼ぶ）。同様に、受給者がより多く稼ぐと受給資格を失うことを心配する場合、就労を控えるかもしれない。このモラルハザードこそが、人々を貧困のままにとどめ、無期限に福祉に頼らせると想定されている。
しかし、証拠が常にこの理論を裏付けるわけではない。別の研究では、私の同僚と私は、フィリピンからモロッコ、メキシコに至るまで、開発途上国全体で行われた政府の現金給付プログラムに関する7つの異なる実験的試行のデータを再分析した。その結果、ほとんどの場合、給付を受けた男性はすでに就労している傾向があり、体系的な所得支援が就労を減らしたという証拠はないことがわかった。さらに最近の研究では、世界銀行のSarah Jane Baird、David J. McKenzie、Berk Özlerが、このテーマに関する経済学の文献を体系的にレビューし、同様の結論に至った。
PKHについては、6年間現金給付を受けた後でも、プログラムの受給者が就労をやめたことは確認されなかった。
「依存」から信頼できる支援へ
もちろん、一部の社会プログラムは就労を減らす可能性は十分にある。当然ながら、政策立案者は、公的給付が労働市場やその他の経済分野に及ぼす波及効果を考慮すべきである。同時に、私たちが「依存」について考え、語る方法を変える必要がある。給付が必ず就労を減らすという主張は、経済学の入門的な理論では正しいかもしれないが、現実の世界では、文脈や政策の設計と実施の仕方に大きく左右される。
依存に関する考え方を、データに合わせて見直すべき時である。非常にシンプルな現金給付プログラムでさえ就労に悪影響を与える必要はないことを示す証拠が、世界各地から広範かつ増加しつつある。
より広く言えば、「ただ乗り」を取り締まることにあまり注力せず、貧困家庭が子どもの健康と教育に長期的な大きな投資を行えるよう、信頼できる経済的支援を与えることに重点を置くべきである。見てきたように、こうした投資の見返りは現実のものであり、時間とともに積み上がっていく。
貧困層の「依存」や「怠惰」に関する支配的な考え方を捨てる覚悟があれば、セーフティネットを社会的上昇移動のバネにすることができる。
