この夏の初めに、私は イベント に出席した。このイベントは、EUの 共通農業政策（CAP） に関するもので、ミラノ国際博覧会（Milan Expo）で開催された。同博覧会は「feeding the planet, energy for life」をテーマとする主要な国際博覧会である。このイベントを主催した欧州委員会の農業・農村開発総局（DG-AGRI）は、より競争力の高い食料・農業市場の実現に向けてCAPが果たす役割、および食料安全保障のような、より広範な公共政策目標の達成に関して、私に意見を述べるよう依頼していた。
このイベントは、世界の飢餓人口に関する新たな数値をFAOが 発表した 直後に開催された。同機関はまた、ミレニアム開発目標の飢餓削減目標は、現在では達成されたとみなしうることを明らかにした。国連加盟国が約70年前に食料への権利を認めて以来、大きな進展が見られてきたことは明らかである。とはいえ、依然として約7億9,500万人が慢性的な栄養不足の状態にある。この数字は、1990年代初頭と比べて2億1,600万人少ないと推定されている。それでも、国連事務総長が示した「ゼロ・ハンガー」のビジョンの実現には、なお程遠い状況にある。
飢餓に苦しんでいるのは誰か？
先進国と途上国の双方で、食料安全保障が各国首脳の議題の上位に置かれている一方で、世界の飢餓人口の圧倒的多数は途上国の市民であり、先進国に暮らす人の割合は 2パーセント 未満にすぎないという事実は見過ごされがちである。さらに、世界の飢餓人口の多くは農村部に暮らしており、しばしば農業従事者でもある。また、飢餓人口の大半は女性である。
食料安全保障をめぐる議論では、しばしば見過ごされがちだが、世界には全員を養うのに十分な食料が存在するという現実がある。飢餓と栄養不良は、主として、世界レベルでの食料の供給量や利用可能性の不足ではなく、食料への経済的アクセスの不十分さに起因する。貧しい農家の生産性を持続的に高めることは、農村部の所得向上と、人々が貧困と飢餓から抜け出す助けとなる上で、極めて重要となりうる。
そのため途上国政府は、市場の機能を改善し、市場の失敗に対処するために介入を要する場合がある。例えば、農業普及サービス、研究、病害虫・病気の防除、道路や灌漑システムといった農村インフラの整備・展開を支援することができる。
公共財の提供
2003年に、アフリカ諸国政府は マプト宣言（Maputo Declaration）に署名し、国家予算の少なくとも10パーセントを農業および農村開発に配分することを約束した。しかし、この目標に向けた進展は、大半の国においてこれまでのところ限定的にとどまっている。
他の地域では、かつて農業に課税していた一部の途上国が、現在では農業を支援している。これには 中国 のような国々が含まれる。中国は依然として数億人の食料不安定な人々を抱えているものの、1990年代初頭以降、飢餓を半分以上減らすことに成功し、飢餓人口を約1億5,500万人削減した。
政府はまた、今日の食料が明日の食料を犠牲にして生産されることのないよう、市場に介入する必要が生じる場合もある。世界的な環境規制が弱いため、経済主体は依然として環境損害の 費用 を負担せずに済んでいる。例えば、経済活動が温室効果ガスの排出を伴い、地球の気候に影響を及ぼす場合がそうである。気候変動は世界的な影響をもたらすと見込まれているものの、貧しい途上国の生産者は特に脆弱である。多くの場合、彼らは環境災害に対処するために必要な資源や、代替的な所得・雇用の選択肢を欠いている。
効率性の向上
では、CAPのような先進国の政策は、市場の機能をより良くし、食料安全保障を向上させることができるだろうか。先進国は、途上国市場に影響を及ぼす農業政策の改革、とりわけ農業分野における改革を通じて貢献することができる。実際、EUは農業政策の改革で大きな進展を遂げ、貿易歪曲効果、ひいては貧困国の生産者への影響を低減してきた。EUにおける投入量・産出量に連動した支払いは、30年前には粗農業収入の3分の1を超えていたが、現在では10分の1未満にまで削減されている。
無駄や非効率の削減、予算コストの抑制、貿易相手国への影響の最小化を目指す一方で、歴代のCAP改革は、EU域内の農家の競争力を高めたいという意向にも動かされてきた。デカップリング型直接支払いへの移行は、EUがそれを可能にする上で重要な移行メカニズムとなった。この転換により、EUは市場価格支持と輸出補助金から離れることが可能になった。
「デカップリング」型支払いは依然として貿易に影響を与えるのか？
同時に、EUにおける農業支持支払いの総額は、依然として粗農業収入のおよそ5分の1を占めている。OECDは、いわゆる「デカップリング」型支払いであっても、特定の時点および長期的に、生産と貿易に影響を与え続けうる仕組みを分析してきた。同機関は例えば、デカップリング型支払いがリスクに対する農家の認識に影響を与える可能性、あるいは所得と資本に作用することによって信用を得る能力を高める可能性があると指摘している。
デカップリング型支払いは無期限に継続すべきだろうか。当初は移行措置として導入されたことから、一部の論者は 提案しており、 それらを段階的に廃止し、そのための明確な終了期限を設けるべきだとしている。同時に、市場が他の方法では提供しない公共財を提供するためには、一部の類型の農業支援が引き続き必要であることも明らかである。例えば、研究開発、病害虫・病気の防除、環境の持続可能性、生物多様性への支払いなどが該当する。
CAPの「グリーニング」
この考え方は直近のCAP改革の根底にあり、 その形成に影響を与え、 部分的には2014～2020年の枠組みの形を規定している。一部の環境保護論者は、 主張しており、 改革は公共財を中心とした支援への方向転換を部分的にしか実現していないとしている。
したがって課題は、支援が的を絞られ、測定可能で、提供される便益に見合ったものとなるよう確保することである。そうすることで、EUにおける環境保護措置の有効性と効率性が向上するだろう。同時に、それは食料・農業市場の歪みを低減し得るものであり、その歪みは、他の地域の、特に最も貧しく最も脆弱な人々を含む生産者や消費者に害を与えかねない。
本記事は E15 Initiativeとの協力により掲載されている。掲載は世界経済フォーラムによる見解への支持を意味するものではない。
「The Agenda」の最新情報を追うには、 当社の週刊ニュースレターにご登録ください。
著者：ジョナサン・ヘプバーン（Jonathan Hepburn）は、E15農業・食料安全保障専門家グループ（E15 Expert Group on Agriculture and Food Security）のグループマネージャーである。ICTSDの農業プログラム・マネージャーでもある。
画像：シエラレオネ南部のプジェフン県（Pujehun district）、マレン・チーフダム（Malen chiefdom）にあるSocfin Agricultural Companyの苗床で育つヤシの苗木の間に立つ男性。REUTERS/Simon Akam
