G20の報告書は、気候変動に関する政府間パネル（IPCC）をモデルとした、不平等に関する世界的な専門家パネルの設置を呼びかけています。
気候変動分野のガバナンスからの教訓は、知識とデータだけでは不十分であることを示唆しています。
「不平等版IPCC」は、特に不平等という課題が本質的に政治的であることから、異なる構造を持つ必要があります。
過去40年にわたり、富の集中が強まり、国内および国家間の経済格差がさらに拡大してきました。これらの格差は単に経済的な性質のものにとどまらず、民主主義の基盤、社会の進歩、生産性と貧困削減、さらには気候変動対策をも脅かしています。不平等は今や、システミックなグローバルリスクとなっています。
この厳しく時宜を得た警告は、報告書（G20特別委員会、ノーベル賞受賞経済学者ジョセフ・スティグリッツ氏が委員長を務める）によるものです。その政策提言のうち、特に注目を集めたのは、恒久的な世界的専門家パネル、すなわち国際不平等パネル（IPI）の創設です。気候変動に関する政府間パネル（IPCC）の成功に一部触発されたこのパネルは、不平等を気候変動と同様に、世界的に重要な課題へと引き上げることを目指しています。
不平等に関する研究は現在豊富にありますが、世界銀行、国連機関、学界など複数の機関に分散しており、断片化しています。このパネルは、エビデンスの統合、動向の追跡、政策論議の体系化に役立つでしょう。この提案は急速に支持を集めており、500名を超える専門家の支持を得ているほか、政策立案者の関心も高まっています。
3月には、提案されているIPIの設立準備委員会がジュネーブに集まり、設立に向けた計画を前進させました。議論が進むにつれ、焦点は同組織の必要性から、そのガバナンス、構造、構成といった具体的な事項へと移っています。
成功の機会は限られています。現在の地政学的状況と競合する多くの懸案事項を踏まえると、関係する機能、形態、プロセスについて、的確かつ正確な定義が求められます。
なぜ「不平等版IPCC」が必要なのか？
IPCCは分かりやすい事例ですが、IPIの基礎としてそのモデルを過大評価することは落とし穴になりかねません。IPCCは多国間の場でよく知られた科学機関であり、気候変動に関する世界的理解を形成し、交渉や主要な政策上の節目を支えてきました。しかし、数十年にわたり科学的エビデンスの確実性が高まってきたにもかかわらず、世界の排出量は増え続けています。これはIPCC自体の失敗ではありません。IPCCは特定の政策を策定、執行、あるいは推奨するものではありませんが、より良いエビデンスが自動的に政治的行動につながるわけではないという、根本的な限界を浮き彫りにしています。
このギャップを説明する要因はいくつかあります。気候変動の影響や政治的な機会の方が、報告サイクルよりも速く進みます。最も影響を受けている地域の多くは、依然として研究で十分に扱われていません。政府間交渉では、合意形成が慎重な文言を優先するため、緊急性が薄れることがあります。政治的・経済的利害は、エビデンスが明確な場合でさえ行動を制約します。
また、気候変動と不平等の間には根本的な違いもあります。気候変動は、その複雑さにかかわらず、自然現象に基づいています。一方、不平等には、それに相当する不変の自然法則は存在しません。不平等は本質的に政治的な問題であり、気候変動との類似性は限定的です。
より政治的であり、より論争的
不平等をめぐる議論は、気候変動に関する議論よりも、さらに政治的な色合いが強いと言えるでしょう。不平等は世界の権力政治の中核にあり、植民地支配、課税、再分配をめぐる争いに絡み合っています。不平等を測定すること自体が、論争の的となっています。
IPCCは、グローバルサウスの多くの国々や科学者から増え続ける批判、すなわち体系的な偏りがあるとの非難を受けています。IPIが効果を発揮するためには、地政学的および科学的な状況における不公平を反映しているとの認識を持たれるわけにはいきません。公正、公平、かつ信頼できるパネルとして広く受け入れられるよう構築することが、根本的な課題となるでしょう。
こうした理由から、IPIに期待できることは現実的に捉えるべきです。単一の権威ある合意を生み出すのではなく、そのような組織はむしろ、複数の見解が並存し、論争を含む形の合意を生み出す可能性が高いでしょう。その価値は、意見の相違を解消することよりも、それを明示化することにあります。つまり、エビデンスに基づく議論を体系化し、不平等に関する規模や動向、そして広く共有される明確な前提を浮き彫りにすることにあります。
所得を超えた不平等
G20の報告書は、不平等を「あらゆる側面において」認識していますが、この点はさらに強調されるべきです。報告書の主要な焦点である所得と富の格差は、全体像の一部に過ぎません。それらは、健康、教育、住宅、環境への曝露、政治的発言力、司法へのアクセスにおける不平等へと結びついています。ジェンダーもまた、副次的な問題ではなく、不平等の構造的な側面として明確に認識されなければなりません。ジェンダーの経済的枠組みを取り入れないIPIは、是正を目指す盲点を再生産するおそれがあります。
不平等は複数形で捉える方が正確であり、そのためには経済学の枠を超え、真に学際的、さらには超学際的な取り組みへと進む必要があります。世界的なパネルは、社会学、人類学、歴史学、人文地理学、行動科学などの分野の視点を取り入れるべきです。社会科学および人文科学は政策立案において比較的過小評価されており、これは我々が国際科学会議の専門家グループを通じて取り組もうとしている、根強い課題です。我々はこのグループの共同議長を務めています。
さらに、IPIは北半球中心の知の枠組みを再生産してはなりません。そうしなければ、既存の不均衡を再生産するおそれがあります。IPCC以外の代替モデルが、示唆を与えてくれるかもしれません。例えば、生物多様性および生態系サービスに関する政府間科学・政策プラットフォーム（IPBES）は、科学的研究や実験に加え、市民会議や熟議プロセスといった参加型アプローチを通じて、先住民および地域の知識を統合することを目指しています。
国際不平等パネルは新たなモデルを提示できるか？
報告書は、不平等が周辺的または孤立した問題ではなく、グローバル・ガバナンスにおける中心的な課題であると指摘しています。不平等を他のシステミックな世界的課題と結びつけることで、問題の捉え方は根本的に変わりました。これに対処するには、より良い政策だけでなく、新たな形の協力や、知識を生み出し共有する新たな方法が必要です。IPIは、問題の緊急性と複雑さに見合う形で、かつ論争があり不公平な政治的・科学的状況を乗り越えながら、世界的課題に関する科学と政策の接点を改善する方法を再構想する機会となり得ます。
国際不平等パネルが不平等を解決するわけではありません。しかし、地域、国家、多国間の各レベルで、不平等をどのように理解し、取り組むかを変えることはできるでしょう。それは決して小さな成果ではありません。
