ドナルド・トランプ米大統領がイランに科した制裁は、同国経済に深刻な打撃を与え始めている。ハッサン・ロウハーニー大統領のもとで克服されたかに見えたインフレは、ハッサン・ロウハーニー再び急激に高まり、2018年には31%に達した。国際通貨基金（IMF）によると、今年の経済は6%縮小する見通しで、インフレ率は37%に達する可能性がある。多くの産業が深刻な困難に直面し、失業も増加している。イランの石油輸出をゼロにすることを目指し、トランプ大統領は、イラン産原油の購入を続ける中国、インド、日本などの国々にも制裁を科すと脅している。
トランプ大統領による一方的な制裁がイランにこれほどの苦痛をもたらしていることを踏まえると、制裁は本当に政権が期待する「特効薬」なのだろうか。
第一次世界大戦以降、各国政府は国際政治上の目標を達成するため、経済制裁をますます頻繁に利用してきた。しかし、1世紀にわたる経験を経ても、こうした措置の根拠には説得力が欠けている。
経済制裁はここ数十年でさらに広く用いられるようになった。例えば1990年代には、制裁措置が年平均約7件のペースで導入された。同年代の67件の事例のうち、3分の2は米国が一方的に科した制裁だった。ビル・クリントン大統領の在任中、世界人口の約40%、すなわち23億人が何らかの米国制裁の対象となったと推定されている。実際、制裁の大半は大国が小国に対して科している。現在、米国は世界各地で約8,000件の制裁を実施しており、国家として最大の標的は圧倒的にイランである。
さらに1960年代以降、国連安全保障理事会は30の多国間制裁体制を国連憲章第41条に基づいて設けてきた。そのうち最も成功したものは、南アフリカと南ローデシア（現在のジンバブエ）のアパルトヘイト体制の終結に重要な役割を果たしたといえる。国連は特定の国だけでなく、アルカイダ、タリバン、そして近年ではいわゆる「イスラム国」（ISIS）などの非国家主体にも制裁を科してきた。
しかし、トランプ大統領の制裁に直面して、イランが政策を変えるどころか、政権そのものを変える可能性も極めて低い。経済制裁についての単純な事実は、広く利用されているにもかかわらず、しばしば失敗するということだ。包括的な研究は、20世紀に制裁が科された170件の事例を調査し、明示された目標を達成したのは3分の1にすぎないと結論づけた。別の研究では、制裁体制の成功率は5%未満と推定されている。
これほど失敗率が高いことは、各国政府が制裁を正当化するためにしばしば誤った論拠を用い、その根拠や効果についての理解をゆがめていることを示唆する。際立つ誤解や誤謬は7つある。いずれも論破されるべきだ。
第一に、制裁は戦争より穏健で人道的な選択肢として正当化される。しかし、これは国際外交が紛争を解決する可能性を過小評価している。実際には、制裁は戦争を回避するどころか、その道を開くことが少なくない。例えば、イラクに対する13年間の国際制裁に続き、2003年に米国主導の侵攻が行われた。
第二の論拠は、「制裁で相手が苦しんでいるなら、効果があるはずだ」というものだ。しかし、この効果判定の基準では、何をもって成功とするのかが定義されていない。さらに悪いことに、この考え方は、証拠に反している。食料や医薬品などの必需品が対象から除外されていても、制裁は民間人の広範な層に打撃を与えることを示す証拠がある。制裁は経済成長を阻み、生産を損ない、企業の倒産を招いて失業を増やす。また、輸入を制限し、通貨危機をあおることでインフレを加速させることもある。
第三に、制裁はしばしば「賢明」で「標的を絞った」ものだとされる。しかし実際には、包括的な経済制裁は集団懲罰である。中間層を圧迫し、最貧困層や最も脆弱な人々に不釣り合いな負担を負わせる。彼らは、制裁が罰しようとする政権の最大の被害者である場合も多い。
第四に、人権を守り、促進する手段として制裁を正当化する政府もある。しかし、証拠によると、制裁下では市民社会組織やNGOが概して最大の損失を被る側にある。権威主義体制は制裁を、自国に対する外国の侵略や経済戦争として描き、人権活動家が敵と結託していると非難することが多い。そこから、そうした組織を国家安全保障の名目で弾圧するのは容易だ。
イランもこのパターンをたどっている。トランプ大統領が離脱したのは、昨年5月の2015年イラン核合意からの米国の離脱であり、新たな制裁の実施も重なって、イランの強硬派を勢いづかせた。強硬派は今や、米国への不信は正しかったと主張し、ロウハーニーの中道派政権に反発している。同様に、1990年代にサダム・フセイン政権下のイラクに科された制裁は、同国の市民社会を全面的に破壊し、今も同国と周辺地域を悩ませるアイデンティティ政治と宗派主義をあおる一因となった。
第五の主張は、体制転換を実現するには制裁が必要かつ効果的だというものだ。南アフリカとジンバブエの事例はあるものの、これはおそらく7つの論拠の中で最も弱い。北朝鮮、キューバ、ミャンマーなどで制裁対象の体制が長く存続していることが、それを示している。2017年6月以来、サウジアラビア、UAE、バーレーン、エジプトがカタールに科している封鎖でさえ、首長の人気を高め、国民のかなりの部分を首長の支持に結集させた。
第六に、制裁は標的となった政府を弱体化させるといわれる。しかし、経済制裁はビジネスや投資の環境を悪化させ、主に民間部門に打撃を与える。むしろ、制裁が引き起こす不足を受けて、政府が戦略物資の供給をますます統制するため、権力は一層中央に集まり、集中する。
最後に、制裁は核拡散の抑制に効果的だとされる。ここでも、その実績が乏しいことは明らかだ。核兵器不拡散条約が1970年に発効して以降、核兵器を保有するに至った国はイスラエル、インド、パキスタン、北朝鮮の4カ国である。そのうち3カ国は制裁下で核兵器を獲得した。
結局、経済制裁の成否は、体制転換をもたらすか、政府の行動を変えるかで判断される。その根拠をめぐる誤解が広く残るなか、イランで再び目にする可能性が高いように、制裁がどちらの目標も達成できないことが多いのは驚くに当たらない。より確かなのは、イランを不安定化させれば、地域はかつてないほど危険になるということだ。
